นักเศรษฐศาสตร์จากประเทศอาเจนตินา ระบุ “ภาษีสุขภาพที่ดี” ต้องบาลานซ์ "รายได้รัฐ สุขภาพของคน และการบังคับใช้"
ก่อนการประชุมประจำปีของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และกลุ่มธนาคารโลก (World Bank Group) ประจำปี 2569 ที่กำลังจะจัดขึ้นในสัปดาห์หน้า ณ ศูนย์การประชุมแห่งชาติสิริกิติ์ กรุงเทพมหานคร "รศ.เลอันโดร อาโรซาเมนา อาจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัย Universidad Torcuato Di Tella ประเทศอาร์เจนตินา" ซึ่งจะเดินทางมาร่วมการประชุม แชร์มุมมองเกี่ยวกับบทบาทของภาษีสุขภาพ โดยเฉพาะภาษีที่จัดเก็บจากผลิตภัณฑ์ยาสูบ เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และเครื่องดื่มที่มีน้ำตาล ว่าสามารถเป็นเครื่องมือสำคัญในการสร้างรายได้ให้รัฐควบคู่ไปกับการลดผลกระทบด้านสุขภาพของประชาชนได้ หากได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสม
รศ. อาโรซาเมนา ให้ความเห็นว่า ภาษีสุขภาพส่งผลกระทบโดยตรงต่อสิ่งที่ประชาชนให้ความสำคัญสามด้าน ได้แก่ ราคาสินค้าที่ผู้บริโภคต้องจ่าย งบประมาณของรัฐที่นำไปใช้ในบริการสาธารณะ และสุขภาพของประชาชนเอง นโยบายสาธารณะมีไม่มากนักที่สามารถสร้างรายได้ให้รัฐบาลไปพร้อมกับส่งเสริมสุขภาพของประชาชนได้ แต่ภาษีสุขภาพเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่สามารถทำได้ หากได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสม
ข่าวที่เกี่ยวข้อง:
เด็กไทยเสี่ยง NCDs พุ่ง แพทย์จี้รัฐออกนโยบายขึ้นภาษีสินค้าทำลายสุขภาพ
ปี 70 ดึง ‘งบฯสสส.’ 10% ผนึกทำงานมุ่งเป้าตัวชี้วัดร่วมกับสธ.
ภาษีสุขภาพมีบทบาทอย่างไรในทางเศรษฐศาสตร์
“สินค้าอย่างยาสูบ เครื่องดื่มแอลกอฮอล์ และเครื่องดื่มที่มีน้ำตาล ล้วนก่อให้เกิด "ต้นทุนทางสังคม" ที่ไม่ได้สะท้อนอยู่ในราคาสินค้า ไม่ว่าจะเป็นค่าใช้จ่ายในการรักษาพยาบาล การสูญเสียผลิตภาพจากการเจ็บป่วย หรือผลกระทบต่อบุคคลอื่น เช่น อุบัติเหตุบนท้องถนนและความรุนแรงที่เกี่ยวข้องกับการดื่มแอลกอฮอล์”
รศ. อาโรซาเมนา เสริมว่า ภาษีสุขภาพจึงมีหน้าที่ทำให้ราคาสินค้าเหล่านี้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงมากขึ้น พร้อมทั้งสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคปรับเปลี่ยนพฤติกรรม ไม่ว่าจะเป็นการลดการบริโภคหรือเปลี่ยนไปใช้ทางเลือกที่ก่อผลกระทบน้อยกว่า อย่างไรก็ตาม ความท้าทายสำคัญไม่ได้อยู่ที่การเก็บภาษี แต่อยู่ที่การออกแบบโครงสร้างภาษีให้สอดคล้องกับลักษณะความเสี่ยงของสินค้า พฤติกรรมผู้บริโภค และความสามารถในการบริหารจัดเก็บของภาครัฐ
ภาษีสูงขึ้นไม่ได้แปลว่ารายได้รัฐจะเพิ่มขึ้นเสมอไป
หลายคนอาจมองว่าการขึ้นภาษีให้สูงที่สุดคือคำตอบ แต่ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ เรื่องนี้ไม่ได้เรียบง่ายเช่นนั้น รศ. อาโรซาเมนา ระบุว่า หากอัตราภาษีสูงเกินไป ผู้บริโภคอาจหันไปใช้สินค้าราคาถูกกว่าหรือสินค้าที่อยู่นอกระบบ ส่งผลให้รายได้ภาษีกลับลดลงได้ เขาจึงเสนอหลักการสำคัญสามประการในการออกแบบภาษีสุขภาพ ได้แก่
“ประการแรก โครงสร้างภาษีต้องเรียบง่าย และยากต่อการหลีกเลี่ยงหรือบิดเบือน โดยให้ความสำคัญกับภาษีตามปริมาณมากกว่าภาษีตามมูลค่า ประการต่อมา อัตราภาษีควรสะท้อนระดับของผลกระทบต่อสุขภาพที่แตกต่างกันของสินค้า เพราะผลิตภัณฑ์ในกลุ่มเดียวกันไม่ได้ก่อผลกระทบต่อสุขภาพในระดับเท่ากันเสมอไป และประการสุดท้ายการปรับขึ้นภาษีควรเป็นไปอย่างค่อยเป็นค่อยไปและคาดการณ์ได้ เพื่อให้รัฐติดตามผลกระทบต่อกำลังซื้อ การเปลี่ยนพฤติกรรมผู้บริโภค และการค้าผิดกฎหมายได้อย่างเหมาะสม”
ท้ายที่สุด รศ. อาโรซาเมนามองว่า ความสำเร็จของนโยบายไม่ได้วัดจากตัวเลขอัตราภาษีที่เขียนไว้ในกฎหมาย แต่ต้องดูว่าเกิดอะไรขึ้นจริงในตลาด
ภาษีสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคเลือกทางเลือกที่มีความเสี่ยงน้อยกว่า
รศ. อาโรซาเมนา ชี้ว่า แม้จะอยู่ในหมวดสินค้าเดียวกัน แต่ผลิตภัณฑ์อาจมีระดับของผลกระทบต่อสุขภาพที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น เบียร์ที่มีปริมาณแอลกอฮอล์ต่ำกับสุราความเข้มข้นสูง ย่อมก่อให้เกิดผลกระทบต่อสุขภาพแตกต่างกัน ซึ่งระบบภาษีส่วนใหญ่ได้สะท้อนระดับผลกระทรบที่แตกต่งกันนี้แล้ว หลักการเดียวกันนี้สามารถใช้ได้กับผลิตภัณฑ์นิโคตินในกรณีที่มีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์บ่งชี้ว่ามีระดับความเสี่ยงไม่เท่ากัน หากสินค้าทุกประเภทถูกจัดเก็บภาษีในอัตราเดียวกัน ผู้บริโภคก็จะไม่มีแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ในการเปลี่ยนไปใช้ทางเลือกที่มีความเสี่ยงน้อยกว่า
อย่างไรก็ตาม เขาเน้นว่า การกำหนดอัตราภาษีที่แตกต่างกันจะต้องอ้างอิงหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่น่าเชื่อถือ มีการทบทวนอย่างต่อเนื่อง และสามารถตรวจสอบบังคับใช้ได้จริงในทางปฏิบัติ เป้าหมายไม่ใช่การส่งเสริมการบริโภค แต่เป็นการสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้องภายใต้กรอบกำกับดูแลที่เหมาะสม
บทเรียนสำหรับไทยจากการทบทวนโครงสร้างภาษีบุหรี่
กรณีของประเทศไทยที่ใช้ระบบภาษีสองอัตรามาตั้งแต่ปี 2560 โดยบุหรี่ที่มีราคาขายปลีกไม่เกิน 72 บาทต่อซองเสียภาษีในอัตรา 25% ส่วนบุหรี่ที่ราคาสูงกว่านั้นเสียภาษี 42% ปัจจุบันบุหรี่ในตลาดกว่า 95% มีราคาต่ำกว่าหรือเท่ากับระดับดังกล่าว ขณะที่รายได้ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ลดลงจาก 64,200 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2564 เหลือประมาณ 47,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2568
เมื่อกล่าวถึงการพิจารณาปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ของไทย รศ. อาโรซาเมนา เตือนว่า “ควรหลีกเลี่ยงโครงสร้างภาษีที่สร้าง "จุดแบ่งราคา" หรือ Price Threshold เนื่องจากราคาไม่ใช่สิ่งที่สะท้อนผลกระทบต่อสุขภาพ และยังอาจทำให้ผู้ผลิตปรับราคาสินค้าให้อยู่ต่ำกว่าจุดที่ถูกเก็บภาษีในอัตราที่สูงขึ้น ส่งผลให้ผู้บริโภคหันไปเลือกสินค้าราคาถูก รายได้ภาษีลดลง และการคาดการณ์รายได้ของรัฐทำได้ยากขึ้น”
แม้จะมีหลายปัจจัยที่ส่งผลต่อรายได้ภาษี แต่เขามองว่าการปรับมาใช้ "อัตราภาษีเดียว" สำหรับบุหรี่ทุกประเภท โดยคงภาษีตามปริมาณต่อมวนไว้ด้วย จะช่วยลดแรงจูงใจในการบิดเบือนราคา และทำให้การจัดเก็บภาษีมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ภาษีอัตราเดียวจะกระทบผู้มีรายได้น้อยหรือไม่
ในประเด็นนี้ รศ. อาโรซาเมนา ยอมรับว่าเป็นข้อกังวลที่เข้าใจได้ แต่ชี้ว่าหลักฐานจากหลายประเทศสะท้อนว่า ระบบหลายอัตรามักช่วยรักษาพฤติกรรมการสูบมากกว่าจะช่วยปกป้องรายได้ของผู้บริโภค “การคงราคาบุหรี่ราคาถูกไว้ ทำให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถสูบต่อไปได้ง่ายขึ้น ทั้งที่กลุ่มนี้มักเป็นผู้ได้รับผลกระทบด้านสุขภาพมากที่สุด ขณะเดียวกันในการทบทวนนโยบายภาษีและราคาผลิตภัณฑ์ยาสูบเมื่อปี ค.ศ. 2011 โดย International Agency for Research on Cancer พบว่าผู้มีรายได้น้อยตอบสนองต่อการเปลี่ยนแปลงของราคามากกว่ากลุ่มอื่น ดังนั้น เขาจึงมองว่ากลุ่มนี้มีแนวโน้มลดหรือเลิกส๔บได้มากกว่าเมื่อราคาเพิ่มขึ้น”
นอกจากนี้ เขามองว่าการช่วยเหลือกลุ่มเปราะบางควรทำผ่านบริการสนับสนุนการเลิกสูบ ซึ่งสามารถนำรายได้ภาษีมาสนับสนุนได้ มากกว่าการรักษาให้สินค้าราคาถูกอยู่ต่อไปอย่างถาวร
การค้าผิดกฎหมายเป็นปัญหาของการกำกับดูแล
สำหรับข้อกังวลที่ว่าการขึ้นภาษีอาจนำไปสู่การลักลอบค้าสินค้าผิดกฎหมายมากขึ้น รศ. อาโรซาเมนา เห็นว่าเป็นความเสี่ยงที่เกิดขึ้นได้ แต่ไม่ใช่ผลลัพธ์ที่หลีกเลี่ยงไม่ได้
“จากหลักฐานในหลายประเทศ ปัจจัยที่ส่งผลต่อการค้าผิดกฎหมายมากกว่าอัตราภาษี คือ ประสิทธิภาพของการกำกับดูแล การติดตามตรวจสอบสินค้า และการบังคับใช้กฎหมาย ดังนั้น ภาษี การกำกับดูแล และการบังคับใช้กฎหมาย จึงต้องทำงานควบคู่กันเป็นระบบเดียวกัน หากขาดองค์ประกอบใดองค์ประกอบหนึ่ง ประสิทธิผลของนโยบายจะลดลง”
นวัตกรรมใหม่ควรถูกกำกับดูแลและจัดเก็บภาษีอย่างเหมาะสม
เมื่อถูกถามถึงผลิตภัณฑ์นวัตกรรมใหม่ ไม่ว่าจะเป็นเบียร์ไร้แอลกอฮอล์ เครื่องดื่มไร้น้ำตาล บุหรี่ไฟฟ้า หรือผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบให้ความร้อน รศ. อาโรซาเมนา มองว่า นโยบายภาครัฐควรพัฒนาให้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของเทคโนโลยี
เขาเสนอว่า การกำกับดูแลและการจัดเก็บภาษีควรถูกปรับปรุงให้สามารถประเมิน ควบคุม และจัดเก็บภาษีกับผลิตภัณฑ์เหล่านี้ได้อย่างเหมาะสม แทนที่จะปล่อยให้ผลิตภัณฑ์เหล่านี้อยู่นอกระบบหรือใช้มาตรการห้ามเพียงอย่างเดียว
พร้อมยกตัวอย่างประเทศอาร์เจนตินาที่ได้ยกเลิกการห้ามจำหน่ายบุหรี่ไฟฟ้าและผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบให้ความร้อนในปี 2569 หลังพบว่ามาตรการห้ามไม่สามารถป้องกันการไหลเวียนของสินค้าในตลาดผิดกฎหมายได้ โดยหันมาใช้ระบบขึ้นทะเบียนผลิตภัณฑ์ ระบบติดตามสินค้า และข้อจำกัดด้านการตลาดแทน ทั้งนี้เขาย้ำว่า ไม่มีสูตรสำเร็จที่ใช้ได้กับทุกประเทศ และการตัดสินใจเชิงนโยบายควรตั้งอยู่บนหลักฐานทางวิทยาศาสตร์และศักยภาพในการกำกับดูแลของแต่ละประเทศเป็นสำคัญ
ข้อฝากถึงผู้กำหนดนโยบายไทย
ในตอนท้าย รศ. อาโรซาเมนา ฝากข้อคิดว่า การปฏิรูปภาษีสรรพสามิตจะประสบความสำเร็จได้ก็ต่อเมื่อคำนึงถึงสามด้านไปพร้อมกัน ได้แก่ รายได้ของรัฐ สุขภาพของประชาชน และประสิทธิภาพของการบังคับใช้กฎหมาย
สำหรับกรณีบุหรี่ เขามองว่าการเปลี่ยนจากระบบหลายอัตราไปสู่ระบบอัตราเดียวจะช่วยให้การจัดเก็บภาษีมีความเรียบง่าย โปร่งใส และคาดการณ์ได้มากขึ้น ขณะเดียวกันควรเสริมสร้างประสิทธิภาพในการกำกับดูแลห่วงโซ่อุปทาน และทบทวนว่านโยบายปัจจุบันที่ใช้กับผลิตภัณฑ์ทางเลือกต่าง ๆ สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ด้านนโยบายสาธารณะที่ตั้งไว้ได้จริงหรือไม่
"เป้าหมายสำคัญไม่ใช่การกำหนดอัตราภาษีให้สูงที่สุด แต่คือการสร้างระบบที่ยั่งยืน สามารถรักษารายได้ของรัฐ ลดผลกระทบต่อสุขภาพ ลดการค้าผิดกฎหมาย และใช้นโยบายภาษีที่ตั้งอยู่บนหลักฐานเชิงประจักษ์และสามารถบังคับใช้ได้จริง"
