ผลประโยชน์ด้านความมั่นคงแห่งชาติของอเมริกาในเอเชียแปซิฟิก

ไปขายที่เมืองจีนโดยซื้อชากับเครื่องเคลือบจีนกลับมา ในเวลากว่าหนึ่งศตวรรษ ภูมิศาสตร์และยุทธศาสตร์เป็นสิ่งผลักดันให้สหรัฐอเมริกาวางกำลังกองทัพไกลบ้านในเอเชียแปซิฟิกเพื่อแสดงอำนาจและรักษาความสงบด้วยการตัดสินใจของตนเองล้วนๆ ตัวอย่างเช่น แนวคิดการวางกำลังไว้ที่ไต้หวันเพื่อเป็นสถานีขนส่งถ่านหินของกองทัพเรือได้รับการปฏิเสธจากประธานาธิบดีและสภาคองเกรสในปี 1850 หลังจากที่มีชัยชนะต่อสเปน สหรัฐอเมริกาได้วางกำลังไว้ที่ฟิลิปปินส์และกวมในระหว่างปี 1920-1930 แต่ก็ยกเลิกไป จนกระทั่งสหรัฐอเมริกามีชัยชนะต่อญี่ปุ่นจึงได้วางกำลังกองทัพไว้ที่นั่นตั้งแต่ปี 1950 ต่อมาได้วางกำลังไว้ในเกาหลีตั้งแต่เกิดสงครามและวางกำลังไว้ทางตะวันตกของแปซิฟิกในระหว่างสงครามเวียดนามอันถือเป็นจุดสูงสุดของกำลังทหาร หลังจากนั้น การวางกำลังได้ถอนออกไปจนเหลือเพียงระดับเพียงพอกับการรักษาความมั่นคงของญี่ปุ่น เกาหลี และไต้หวัน เท่านั้น

ในประวัติศาสตร์ที่ผ่านมา สหรัฐอเมริกาได้วางกำลังโดยพิจารณาจากผลประโยชน์สามด้านด้วยกันคือ การปกป้องชาวอเมริกัน การขยายการค้าและโอกาสทางเศรษฐกิจ และ การสนับสนุนประชาธิปไตยทั่วโลก หลักการข้างต้นนี้เป็นสิ่งที่สหรัฐอเมริกายึดถือในการสร้างความสมดุลทางทหารในเอเชียแปซิฟิกมาตลอด เพื่อไม่ให้มีประเทศใดผูกขาดอำนาจในอันที่จะเป็นภัยคุกคามต่อผลประโยชน์ของสหรัฐอเมริกาภายหลังการหมดอำนาจทางเรือของสหราชอาณาจักรในย่านดังกล่าวตั้งแต่ปลายศตวรรษที่ 19 ที่จริงแล้ว ประเทศอื่นก็มีผลประโยชน์ในลักษณะและปริมาณเช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกา แต่ก็ไม่มีประเทศใดทำเช่นเดียวกับสหรัฐอเมริกา ดูๆ แล้วก็เป็นเรื่องน่าขำ

ในสายตาของสหรัฐอเมริกา ตลาดส่งออกถึง 60% อยู่ในเอเชียแปซิฟิก 5 ใน 8 ประเทศที่มีอาวุธนิวเคลียร์อยู่ในย่านนี้ ประเทศที่มีงบประมาณกลาโหมสูงสุด 6 ประเทศ และประเทศที่มีขนาดกองทัพใหญ่ที่สุด 3 ประเทศก็อยู่ในย่านนี้ ตั้งแต่ปี 2012 เป็นต้นมา สาธารณชนชาวอเมริกาเริ่มเห็นว่าเอเชียแปซิฟิกมีความสำคัญมากกว่ายุโรป ปัญหาสำคัญที่สุดของสหรัฐอเมริกาในเอเชียอยู่ที่อำนาจของจีนที่เพิ่มขึ้น งบประมาณกลาโหมที่เพิ่มขึ้นทำให้จีนมีขีดความสามารถกีดกันไม่ให้สหรัฐอเมริกาเข้าใกล้จีนได้ (A2/AD หรือ Anti-access/Area denial) และสามารถคุกคามต่อประเทศเล็กๆ ในเอเชียแปซิฟิกโดยที่สหรัฐอเมริกาไม่สามารถช่วยได้ถนัดนัก ในขณะเดียวกัน สหรัฐอเมริกาและจีนต่างพึ่งพาทางเศรษฐกิจซึ่งกันและกันจนกลายเป็นว่า การไม่เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของจีนอาจกลายเป็นความเสี่ยงต่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของสหรัฐอเมริกาเอง ดังนั้น การวางกำลังทหารของสหรัฐอเมริกาจึงต้องผสมระหว่างการลดแรงจูงใจและการสร้างความมั่นใจ (dissuasion and assurance) เพื่อรักษาสันติภาพก่อนที่จะเกิดสงคราม การลดแรงจูงใจศัตรูหมายถึง การดำรงกำลังทางทหารที่เพียงพอและ/หรือเหนือกว่าเพื่อไม่ให้ศัตรูเสี่ยงทำสงคราม ส่วนการสร้างความมั่นใจหมายถึงการวางกำลังให้สามารถจัดการกับเหตุการณ์ได้ทันกาลเพื่อให้ตนเองและพันธมิตรมั่นใจ

อย่างไรก็ตาม ยุทธศาสตร์การวางกำลังไกลบ้านของสหรัฐอเมริกาที่มีประสิทธิภาพไม่ได้มีเพียง dissuasion กับ assurance เท่านั้น แต่จะต้องทำให้ประเทศพันธมิตรมีขีดความสามารถที่เพียงพอ และ จะต้องสร้างความมั่นใจแก่จีนผ่านความร่วมมือด้านความมั่นคงและความเชื่อมั่นต่อความท้าทายร่วมกัน นอกจากนี้ การวางกำลังจะต้องมองเป็นระบบโดยรวมของกลุ่มประเทศพันธมิตรให้ทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพในด้านของวิธีการ/กลยุทธ์ การติดต่อประสานงาน ความคุ้นเคยในการปฏิบัติงานร่วมกัน ความสมบูรณ์ของแนวป้องกันหมู่เกาะแนวที่หนึ่งและสอง การสร้างความสับสนต่อแผนงานป้องกันของฝ่ายตรงข้าม และ ความพยายามป้องกันอุบัติเหตุทางทหารโดยการติดต่อระหว่างหน่วยทหารที่สม่ำเสมอ

นอกจากนี้ สหรัฐอเมริกายังได้พิจารณาถึงการวางกำลังเพื่อการช่วยเหลืออุบัติภัยและภัยก่อการร้ายต่างๆ ในเอเชียแปซิฟิก อย่างไรก็ตาม ข้ออ้างในส่วนนี้ยังน่าสงสัยว่าเป็นความตั้งใจที่แท้จริงเพียงใดหรือเป็นเพียง assurance

แม้ว่าจีนจะมีอิทธิพลเพิ่มขึ้นทั้งทางเศรษฐกิจและทางทหาร สหรัฐอเมริกาก็ยังคงอยู่ในฐานะที่เหนือกว่าในอีกหลายทศวรรษข้างหน้า ในทางเศรษฐกิจ สหรัฐอเมริกาสามารถเข้าถึงตลาดในเอเชียแปซิฟิก ผ่าน Trans-Pacific Partnership (TPP) และสัญญาเขตเสรีการค้าทวิภาคีต่างๆ การวางกำลังจึงต้องพิจารณาถึงปัจจัยเหล่านี้ทั้งหมดโดยภาพรวม

ทางอีกด้านหนึ่ง ความต้องการด้านความมั่นคงในระยะหลังนี้มีลักษณะกระจัดกระจายทั้งในเชิงภาระหน้าที่และเชิงภูมิศาสตร์ ทิศตะวันออกเฉียงเหนือของเอเชียต้องการกำลังที่สามารถยับยั้งและทำลายการรุกรานของศัตรูที่อาจเกิดขึ้นโดยมีขีดความสามารถในการกีดกันที่เพิ่มขึ้น ส่วนทิศตะวันออกเฉียงใต้ของเอเชียต้องการกำลังที่จัดการกับภารกิจทางสันติ เช่น การช่วยเหลือภัยพิบัติต่างๆ

ไม่ว่าความต้องการของภารกิจจะหนักเบาเพียงใด ทุกสิ่งทุกอย่างก็ต้องกลับไปสู่เป้าหมายระยะยาวในการเสริมสร้างความมั่นคงของภูมิภาคและการนำไปสู่การตัดสินใจเชิงยุทธศาสตร์เกี่ยวกับจีนทั้งสิ้น

สิ่งที่ถัดมาจากแนวคิดและโครงสร้างในการวางกำลังข้างต้น ความได้เปรียบ ขีดจำกัด ความเสี่ยง และ ส่วนที่ควรลงทุนเพิ่มเติม เป็นลำดับสุดท้ายที่จะพิจารณา อันจะนำไปสู่การวางแผนปรับเปลี่ยนการวางกำลังของสหรัฐอเมริกาในที่สุด

ข้อได้เปรียบ :

กองกำลังในโอกินาวาตั้งอยู่ที่เขตรอยต่อระหว่างภารกิจในเอเชียตะวันออกเฉียงเหนือกับภารกิจทางทะเลในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งเป็นสิ่งที่ดี แต่ตกอยู่ภายในเขต A2AD

สหรัฐอเมริกามีพันธมิตรกับญี่ปุ่น เกาหลี และออสเตรเลีย และมีสัญญาใช้สถานที่ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หลายประเทศ

ความสนับสนุนจากประเทศเจ้าภาพในแต่ละปี ญี่ปุ่น 2.37 พันล้านดอลลาร์ และ เกาหลี 0.76 พันล้านดอลลาร์ การวางกำลังส่วนนี้จะไม่อาจเป็นไปได้เลยในทางการเงิน/งบประมาณ โดยไม่มีความสนับสนุนส่วนนี้

ด้วยการทำงานใกล้ชิดกับสหรัฐอเมริกา ประเทศพันธมิตรสามารถเพิ่มขีดความสามารถในการเคลื่อนกำลังและปฏิบัติการสะเทินน้ำสะเทินบก

สหรัฐอเมริกามีขีดความสามารถเพิ่มขึ้นจากการปรับปรุงคุณภาพของยุทโธปกรณ์ด้วยการประจำการของ F35, P8 และเรือยกพล LPD17

ข้อจำกัด :

ข้อจำกัดสำคัญคือ ระยะทางจากสหรัฐอเมริกาถึงที่ตั้งกำลังมากกว่า 7,000 ไมล์ ทำให้การส่งกำลังบำรุงเป็นเรื่องใหญ่ ทำให้การรบในย่านนี้ทำได้ต่อเนื่องไม่เกิน 60 วันเท่านั้น

ทุกประเทศที่สหรัฐอเมริกาวางกำลังอยู่ มีการต่อต้านจากประชาชนในพื้นที่ทั้งจากพฤติกรรมที่เลวร้ายของทหารอเมริกันเองและความชาตินิยม

ทุกประเทศไม่ต้องการเลือกข้างอย่างชัดเจนระหว่างวอชิงตันกับปักกิ่ง

รัฐบัญญัติควบคุมงบประมาณกำหนดให้กระทรวงกลาโหมตัดงบประมาณลง 487 พันล้านดอลลาร์ ใน 10 ปี

ความเสี่ยง :

ฐานทัพสหรัฐอเมริกาตกอยู่ภายในรัศมี A2AD จากจรวด DF21D ของจีนอันเป็นภัยคุกคามสำคัญต่อเรือบรรทุกเครื่องบิน

จีนดำเนินนโยบายทางการทูต สารสนเทศ ทางทหาร และเศรษฐกิจกับหลายประเทศในทะเลจีนใต้เพื่อต่อต้านการปิดล้อมของสหรัฐอเมริกา ตัวอย่างล่าสุดได้แก่ ข้อตกลงระหว่างจีนกับเวียดนาม

ภัยคุกคามจากเกาหลีเหนือและความมั่นคงของผู้นำในเกาหลีเหนือเป็นความเสี่ยง

การยกเลิกแผนทำการรบพร้อมกัน 2 แห่งอาจเป็นข้อจำกัดของกองบัญชาการในแปซิฟิก

ส่วนที่ควรลงทุนเพิ่ม :

การกระจายกำลังทั่วเอเชียแปซิฟิกเป็นปัญหาต่อการเคลื่อนกำลังในยามสงคราม

ความไม่สมดุลของจำนวนเรือดำน้ำโจมตีระหว่างสหรัฐอเมริกากับจีนที่จะเพิ่มมากขึ้นในปี 2020 ที่สหรัฐอเมริกาจะปลดระวางเรือดำน้ำจำนวนมาก

ความไม่ลงรอยกันระหว่างญี่ปุ่นกับเกาหลี ที่เป็นพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา

ความไม่เพียงพอของสนามบินและท่าเรือในเอเชียแปซิฟิก เพื่อใช้สำรอง

ผู้เชี่ยวชาญด้านเอเชียภาคพลเรือนยังไม่มีการใช้งานหรือไม่เพียงพอ

กลไกการประสานงานติดต่อกับจีนในยามวิกฤต

ทั้งหมดข้างต้นคือความเห็นของ Center for Strategic & International Studies

วิจารณ์ :

การวางกำลังของสหรัฐอเมริกาในญี่ปุ่นเป็นเรื่องชอบธรรมในฐานะที่เป็นผู้ปกป้องญี่ปุ่นซึ่งได้รับข้อจำกัดให้มีกำลังทหารเฉพาะเพื่อป้องกันตนเอง สหรัฐอเมริกาก็อาจจะชอบธรรมในการวางกำลังไว้ในเกาหลีเนื่องจากสถานะของสงครามเกาหลีเป็นเพียงการหยุดยิงเท่านั้น และความรุนแรงอาจจะเกิดขึ้นเมื่อไรก็ได้ สำหรับขอบเขตที่เกินกว่านั้นสหรัฐอเมริกาไม่ได้มีความชอบธรรมแม้แต่น้อยที่จะไปวางกำลังทั่วเอเชียแปซิฟิกเพื่อกีดกันประเทศหนึ่งประเทศใด เป้าหมายเดียวที่มีอยู่ก็คือจีน

ในอดีตปัญหาการกีดกันจีนไม่เกิดขึ้น เพราะว่าจีนยังไม่มีกำลังเพียงพอ แต่ในปัจจุบันนี้จีนมีขีดความสามารถที่จะออกมานอกแนวป้องกันหมู่เกาะชั้นที่ 1 เพื่อดูแลพื้นที่บริเวณไหล่ทวีป ซึ่งเป็นสิทธิโดยชอบธรรมตามกฎหมายทางทะเลระหว่างประเทศ (UNICLOS) แม้แต่การออกมาถึงหมู่เกาะบริเวณทะเลจีนใต้ก็เป็นสิทธิเช่นเดียวกัน ส่วนข้อโต้แย้งเกี่ยวกับหมู่เกาะหรือเกาะใดเกาะหนึ่งเป็นประเด็นต่างหากที่จะต้องเจรจาต่อไป ซึ่งก็เป็นท่าทีที่จีนยึดถือมาตลอด

สหรัฐอเมริกาอาจจะอ้างถึงพันธกรณีต่อประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ แต่ยุทธศาสตร์ที่สำคัญของสหรัฐอเมริกาส่วนหนึ่งคือ A2AD ที่มีต่อจีนอันเป็นสิ่งที่เกินกว่าความจำเป็น

หลายคนอาจจะลืมเหตุการณ์คิวบาที่สหรัฐอเมริกาเดือดเป็นฟืนเป็นไฟต่อการประจำการขีปนาวุธนิวเคลียร์ของสหภาพโซเวียต ซึ่งเป็นลักษณะ A2AD เช่นเดียวกัน สหรัฐอเมริกาทำตัวสองมาตรฐานหรือไม่?

*******************************

ที่มา: “U.S. Force Posture Strategy in The Asia Pacific Region : An Independent Assessment,” Center for Strategic & International Studies, August 2012.