พระปกเกล้าชงผลวิจัย'สนช.-กมธ.ยกร่าง'ต้านทุจริต

สถาบันพระปกเกล้า จัดแถลงผลงานทางวิชาการเพื่อการปฏิรูปประเทศ ภายใต้โครงการสู่ทศวรรษที่เก้า : ก้าวใหม่ของระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมีการจัดสัมมนาตั้งแต่เดือน มิ.ย.ที่ผ่านมา โดยเป็นการนำข้อมูลข้อเสนอแนะ ความคิดเห็น ที่รวบรวมจากทุกภาคส่วนจัดทำเป็นผลวิจัย เพื่อนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นส่วนหนึ่งในการปฏิรูปประเทศอย่างยั่งยืน และหาทางออกจากความขัดแย้ง

โดย นางถวิลวดี บุรีกุล สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ในฐานะผอ.สำนักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า นำเสนอถึงแนวทางแก้ไขปัญหาการทุจริตเพื่อสร้างดุลอำนาจอย่างแท้จริงว่า จากผลการศึกษาทัศนคติของประชาชนต่อการทุจริตของสถาบันพระปกเกล้าในช่วง 10 ปีที่ผ่านมา พบว่าแนวโน้มความเชื่อมั่นของประชาชนต่อองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการทุจริตไม่เพิ่มขึ้นเลย ขณะที่ประชาชนยังพบเห็นการทุจริตด้วยตนเองมากขึ้น แต่ไม่ได้แจ้งไปยังหน่วยงานใดให้ดำเนินการ นอกจากนี้ประชาชนยังเชื่อว่ามีการทุจริตระดับประเทศมากกว่าระดับท้องถิ่น เนื่องจากระดับประเทศมีงบประมาณที่มากกว่าและประชาชนกว่าร้อยละ 10 คิดว่าการทุจริตเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้งานลุล่วงไปได้ ซึ่งนับว่าเป็นจำนวนที่มาก สำหรับการสะท้อนถึงการไม่รู้ร้อนรู้หนาวต่อการทุจริตในสังคม แต่ก็ยังน้อยกว่าคนส่วนใหญ่ที่ไม่ยอมรับการทุจริต

นางถวิลวดี กล่าวว่า สำหรับแนวทางและมาตรการต่อต้านการทุจริตที่เหมาะสมของประเทศไทย แบ่งเป็น 3 ระยะ คือ 1.มาตรการระยะสั้น การเร่งปรับปรุงการบังคับใช้กฎหมายในการปราบปรามอย่างจริงจัง โดยไม่เลือกปฏิบัติ โดยหน่วยงานที่ต่อต้านการทุจริตควรปรับเปลี่ยนกระบวนการทำงานให้เป็นเชิงรุก ออกกฎเกณฑ์ให้ข้าราชการระดับสูงต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินเช่นเดียวกับนักการเมือง ขณะที่ผู้นำประเทศและองค์กรทุกระดับจะต้องทำตัวเป็นแบบอย่างที่ดีให้แก่สังคม และทุกองค์กรต้องช่วยกันรณรงค์การบังคับใช้ประมวลจริยธรรมให้เกิดผลจริงในทางปฏิบัติ รวมทั้งสื่อมวลชนจะต้องเป็นสื่อกลางในการเผยแพร่ข่าวสารการทุจริต

2.มาตรการระยะกลาง ควรมีการปรับปรุงกฎหมายให้สอดคล้องกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่รัฐ วางแผนปรับปรุงโครงสร้างองค์กรอิสระให้มีความเป็นอิสระ เพื่อให้สามารถทำหน้าที่ได้อย่างแท้จริง ควรปรับปรุงกลไกการคุ้มครองพยานในคดีทุจริต และการปฏิรูประบบการคัดสรรบุคลากรที่จะเข้ามาทำหน้าที่ด้านการต่อต้านการทุจริตให้มีคุณภาพ และ3.มาตรการระยะยาว คือการพัฒนาพลเมืองตั้งแต่ระดับรากฐานผ่านการให้การศึกษาตั้งแต่ระดับเยาชน กระตุ้นส่งเสริมความตระหนักรู้ เพื่อสร้างรากฐานสังคมธรรมาภิบาล การจัดระบบสวัสดิการทางสังคมให้ประชาชนอย่างมีคุณภาพ ทั้งนี้ กระบวนการทั้งหมดจะต้องอาศัยเจตจำนงทางการเมืองที่ปรารถนาจะให้เกิดการแก้ปัญหาการทุจริตอย่างแท้จริงของฝ่ายการเมือง จึงจะทำให้มาตรการทุกระยะลุล่วงไปได้

นางถวิลวดี กล่าวต่อว่า ในส่วนของกลไกต่อต้านการทุจริต ยังประกอบด้วย 1.การปรับเปลี่ยนทัศนคติ ด้วยกระบวนการกล่อมเกลาทางสังคม สร้างบรรทัดฐานการซื่อสัตย์ สุจริต เท่าเทียมให้เกิดแก่สังคม และสร้างค่านิยมหลักความซื่อตรง 2.มาตรการป้องกันการทุจริต โดยเน้นกฎหมายเพื่อส่งเสริมไม่ให้เกิดการกระทำผิด และเพื่อปรับความประพฤติ 3.การลงโทษผู้ทุจริต ด้วยการสร้างความเกรงกลัวที่จะกระทำทุจริต โดยให้เกิดการต่อต้านทางสังคม และ4.องค์กรตรวจสอบการทุจริต ทั้งแบบเป็นทางการ เช่น องค์กรอิสระ และองค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญ และแบบไม่เป็นทางการเมือง ได้แก่ ภาคประชาชน

นางอรทัย ก๊กผล ผอ.วิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า เสนอผลการวิจัยเรื่อง “ดุลอำนาจรัฐ ท้องถิ่น ประชาชน การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น” ว่า ปัญหาในการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่นไทย ยังคงมีปัญหาหลายประเด็น ดังนั้นควรจัดระบบการแบ่งบทบาทและอำนาจหน้าที่การบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นใหม่โดยกำหนดให้แต่ละส่วนมีบทบาทหน้าที่ชัดเจน ปรับโครงสร้างอัตรากำลังของส่วนกลาง และจัดสรรงบประมาณให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)ให้สอดคล้องกับการจัดทำบริการสาธารณะในพื้นที่ โดยอปท.ควรเป็นหลักในการจัดบริการสาธารณะพื้นที่อย่างเป็นอิสระ มีความสามารถทางการคลัง เพื่อสามารถพึ่งพาตนเองได้มากขึ้น และควรมีการจัดทำกฎหมายรายได้ของอปท.ปรับรายได้จากฐานภาษี ปรับวิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่อปท.และเปิดโอกาสให้อปท.มีนวัตกรรมการพัฒนารายได้ใหม่

นอกจากนี้ ควรปรับโครงสร้างของอปท.ให้มีความยืดหยุ่นต่อการพัฒนาพื้นที่และการบริการสาธารณะด้วยการคงรูปแบบโครงสร้างลักษณะแบบ 2 ชั้นของอปท. คือชั้นบนหมายถึงองค์การบริหารส่วนจังหวัด ส่วนชั้นล่างคือเทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งอปท.ชั้นบนสามารถดำเนินการตามความคาดหวังในการทำภาระกิจในเรื่องที่เป็นภาพรวมได้ รวมทั้งยังขาดการเชื่อมโยงต่ออปท.ชั้นล่าง ทำให้อปท.ทั้ง 2 ชั้น ไม่สามารถบูรณาการร่วมกันในการพัฒนาท้องถิ่น รวมถึงภารกิจต่าง ๆ ยังซ้ำซ้อนไม่มีการแบ่งแยกภาระกิจอย่างชัดเจน ดังนั้นควรเพิ่มความสามารถอปท.ให้มีประสิทธิภาพ โดยอาจจะเป็นการยุบรวมอปท.เป็นการจัดรูปแบบบริหารงานภายในอปท.ที่หลากหลาย หรือเป็นการจัดตั้งอปท.รูปแบบพิเศษ

นางอรทัย กล่าวต่อว่า นอกจากนั้นเห็นว่าควรปฏิรูประบบเลือกตั้งท้องถิ่นเพื่อส่งเสริมให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางและเป็นตัวแทนของประชาชนอย่างแท้จริง โดยให้มีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติโดยตรงในท้องถิ่น การเลือกตั้งคือวิธีในการได้มาซึ่งตัวแทนของประชาชนที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดและตรวจสอบได้มากที่สุด ดังนั้นจึงต้องคิดว่าระบบเลือกตั้งแบบใดจะดีที่สุด เพราะปัจจุบันการออกแบบระบบเลือกตั้งเป็นประเด็นที่ถูกละเลย ขณะที่การออกแบบเลือกตั้งก็ไม่ใช่เพียงแค่การปรับการบริหารจัดการเลือกตั้งให้บริสุทธิ์ยุติธรรมมากขึ้น แต่อยู่ที่การจัดการข้อพิพาท การคัดค้านและการนับคะแนน การกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งและคุณสมบัติหรือแค่ปัญหาการลาออกก่อนหมดวาระ แต่การออกแบบการเลือกตั้งใหม่ต้องให้ต่างไปจากปัจจุบัน คือ การสนับสนุนพรรคการเมืองท้องถิ่น กำหนดโค้วต้าให้ผู้สมัครเป็นผู้หญิง และปรับการเลือกตั้งเป็นเขตเดียวคนเดียว ทั้งสมาชิกสภาตำบล สมาชิกสภาเทศบาล และสมาชิกสภาจังหวัด

นางอรทัย กล่าวว่า ทั้งนี้เห็นว่าควรมีกลไกลจัดการปัญหาการทุจริตในอปท.ที่มีประสิทธิภาพ โดยควรใช้กลไกทางกฎหมาย วิชาชีพและจริยธรรม ซึ่งองค์กรอิสระตรวจสอบการใช้อำนาจของอปท.ต้องมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว รวมถึงกลไกลภาคประชาสังคมและกลไกลทางการศึกษาและเห็นว่าควรมีการสร้างดุลยภาพในการกำกับดูแลอปท.โดยรัฐและประชาชน ลดการกำกับดูแลที่เคร่งครัดและเกินความจำเป็นต้องกำหนดกรอบมาตาฐานของงานและระยะเวลาที่ชัดเจน รวมถึงประสานความร่วมมือกับองค์กรอิสระในการกำกับดูแลและตรวจสอบ ทั้งนี้ ภาคประชาชนสามารถยุบสภาท้องถิ่นที่ปฏิบัติหน้าที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายก่อให้เกิดความเสียหายแก่ท้องถิ่นได้ รวมทั้งควรส่งเสริมให้อปท.เป็นองค์กรในการพัฒนาประชาธิปไตยระดับท้องถิ่นและชุมชน พัฒนากลไกลที่เป็นแบบตัวแทนของประชาชนที่เปิดกว้างและยึดโยงกับประชาชนทุกกลุ่มอย่างครอบคลุมต้องจัดรูปแบบ และวิธีการบริหารงานที่หลากหลายเพื่อเอื้อต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนดำเนินการยกร่างและปรับปรุงกฎหมายสำคัญเพื่อส่งเสริมประชาธิปไตยท้องถิ่น ยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนและชุมชน และส่งเสริมสนับสนุนให้มีการริเริ่มรวมกลุ่ม โดยภาคประชาชนเพื่อร่วมกันตรวจสอบการทำงานของอปท.

ขณะที่น.ส.ปัทมา สูบกำปัง นักวิชาการชำนาญการ สำนักวิจัยและพัฒนาสถาบันพระปกเกล้า นำเสนอผลงานวิชาการ หัวข้อ“การสร้างดุลยภาพในระบบโครงสร้างอำนาจรัฐ แนวทางปฏิรูปความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจนิติบัญญัติกับอำนาจบริหาร”ว่า การปฏิรูปโครงสร้างดังกล่าว เป็นการป้องกันปัญหาความไร้เสถียรภาพของรัฐบาล จึงควรวางมาตรการคู่ขนานเสริม คือออกแบบระบบเลือกตั้งให้เกิดรัฐบาลผสม ขณะเดียวกันต้องให้แน่ใจว่า รัฐบาลผสมจะมีเอกภาพขั้นต่ำเพียงพอในการบังคับบัญชากลไกรัฐ ซึ่งรัฐบาลผสมสามารถบรรลุได้ด้วยการออกแบบระบบเลือกตั้ง ส.ส. ซึ่งรัฐธรรมนูญปี 2550 เปลี่ยนระบบเลือกตั้งให้เป็นมิตรกับพรรคการเมืองขนาดกลางมากยิ่งขึ้น ที่สำคัญการนำระบบเลือกตั้งแบบเขตละ 3 คนมาใช้ เป็นการเปิดให้พรรคการเมืองที่ได้คะแนนเสียงลดหย่อนลงไปยังสามารถเข้าร่วมในฝ่ายนิติบัญญัติและการเลือกตั้งประเภทบัญชีรายชื่อที่เปลี่ยนจากแบบใช้ประเทศเป็นเขตเลือกตั้ง สู่แบบแบ่งประเทศออกเป็น 8 เขตเลือกตั้ง ยิ่งช่วยลดการเกิดพรรคการเมืองขนาดใหญ่เพียงไม่กี่พรรคลงไปอีก ซึ่งการดำเนินการเช่นนี้เป็นสิ่งที่ควรดำเนินต่อไป แต่อาจมีการปรับให้เอื้อต่อการมีรัฐบาลผสมมากขึ้น ด้วยการเพิ่มเขตเลือกตั้งสำหรับ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ จาก 8 เขต เป็น 9 หรือ 10 เขต

น.ส.ปัทมา กล่าวว่า นอกจากนั้นยังเห็นว่า เพื่อให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจเบ็ดเสร็จ ควรอออกกฎหมายคณะรัฐมนตรี เพื่อกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องใช้อำนาจในการตัดสินใจร่วมรับคณะรัฐมนตรี โดยโครงสร้างประกอบด้วย นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีที่มีอิทธิพลและมาจากพรรคร่วมรัฐบาลที่มีบทบาทสำคัญ ๆ ถือเป็นคณะรัฐมนตรีชั้นในที่มีหน้าที่และอำนาจควบคุมคณะรัฐมนตรีในส่วนที่เหลือ ข้อกำหนดเช่นนี้จะช่วยป้องกันไม่ให้นายกรัฐมนตรีมีท่าทีแข็งกร้าวหรือรวบอำนาจ ทำให้การบริหารบ้านเมืองแตกกระจายไปตามรัฐมนตรีแต่ละคน ซึ่งอาจไม่ได้มาจากพรรคการเมืองเดียวกันเสมอไป พร้อมกันนี้ยังเสนอให้ประชาชนเลือกนายกรัฐมนตรีโดยตรง เพื่อปลดปล่อยให้ฝ่ายบริหารเป็นอิสระ แต่ก็มีข้อสังเกตที่ควรพึ่งระวังว่าอาจจะเกิดปัญหาตามภายหลังได้ อาทิ การอภิปรายไม่ไว้วางใจ และกระบวนการถอดถอน และเห็นว่าควรให้ฝ่ายนิติบัญญัติรอดพ้นจากการครอบงำของฝ่ายบริหาร แต่ต้องแน่ใจว่าเมื่อแยกแล้วรัฐสภาจะมีความสามารถดำเนินการในเรื่องต่างๆ ที่เป็นหนึ่งเดียวไม่แตกแยกเป็นกลุ่ม ๆ และควรให้สิทธิพรรคการเมืองฝ่ายค้าน ได้เป็นรองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่ 1 เพื่อเป็นหลักประกันว่าเสียงข้างน้อยจะไม่ถูกมองข้ามในรัฐสภา

น.ส.ปัทมา กล่าวว่า ส่วนอำนาจฝ่ายตุลาการ โดยเฉพาะศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งบทบาทหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมาถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมาก เนื่องจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้ส่งผลกระทบและเป็นจุดพลิกผันทางการเมือง ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับรัฐสภาและคณะรัฐมนตรี รวมถึงประชาชน ผู้สนับสนุนฝ่ายการเมืองด้วย จากผลคำวินิจฉัยในอดีตทำให้นายกรัฐมนตรี ต้องพ้นจากตำแหน่งไปถึง 3 คน พรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งถูกยุบไปถึง 2 พรรค การเลือกตั้งทั่วไปเป็นโมฆะ 2 ครั้ง รวมถึงการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของรัฐสภา และการตราพระราชบัญญัติตามนโยบายสำคัญของรัฐบาลก็ต้องตกไป ดังนั้นเห็นว่าเพื่อไม่ให้ศาลรัฐธรรมนูญกระทบกระเทือนต่อดุลภาพทางการเมือง หรือตกเป็นคู่ขัดแย้งหรือเป็นตัวช่วยในการต่อสู้ทางการเมืองของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง จำเป็นต้องปรับอำนาจหน้าที่บางประการ อาทิ ควรทบทวนอำนาจในการเสนอคำร้องของสมาชิกรัฐสภา ให้เสนอตรวจสอบได้เพียงกรณีที่ร่างกฎหมายดังกล่าวจะไปกระทบกระเทือนต่อหลักการสำคัญของรัฐ สิทธิและเสรีภาพของประชาชน และอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบความถูกต้องของกระบวนการก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แต่ไม่มีสิทธิตรวจสอบในเนื้อหาการแก้ไข ทบทวนอำนาจหน้าที่ตรวจสอบสถานะและคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและการยุบพรรคการเมือง และการสั่งให้พ้นจากตำแหน่งทางการเมือสมาชิกภาพให้เป็นอำนาจของรัฐสภาวินิจฉัยชี้ขาดได้เอง