เมื่อ ‘ยังไม่ผิด’ อาจไม่เท่ากับ ‘ไม่มีปัญหา’ มาตรฐานความซื่อสัตย์ของผู้ดำรงตำแหน่งองค์กรอิสระ?

แต่สำหรับผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ซึ่งได้รับมอบอำนาจตามกฎหมาย ให้ตัดสินใจในเรื่องที่กระทบประชาชน ผู้ประกอบกิจการ และประโยชน์สาธารณะ อาจมีอีกคำถามหนึ่งที่ต้องพิจารณาควบคู่กัน

“ยังไม่ถูกตัดสินว่าผิด” หมายความว่า “ไม่มีปัญหาอะไรที่องค์กรต้องจัดการ” ด้วยหรือไม่? เพราะความรับผิดทางกฎหมายเป็นเรื่องหนึ่ง แต่ความน่าเชื่อถือในการใช้อำนาจสาธารณะเป็นอีกเรื่องหนึ่ง ระหว่าง “ข้อกล่าวหา” กับ “คำพิพากษา” มีพื้นที่กว้างกว่าที่คิด

ในความเป็นจริง กระบวนการตรวจสอบไม่ได้มีเพียงสองสถานะคือ “ผิด” กับ “ไม่ผิด” ระหว่างสองจุดนั้นอาจมีตั้งแต่ข้อร้องเรียน การตรวจสอบข้อเท็จจริง การไต่สวน การแจ้งข้อกล่าวหา การชี้มูล คำพิพากษาศาลชั้นต้น การอุทธรณ์ จนถึงคำพิพากษาถึงที่สุด แต่ละสถานะย่อมมีน้ำหนักทางกฎหมายและนัยต่อธรรมาภิบาลที่แตกต่างกัน

การถูกร้องเรียนไม่ได้หมายความว่าข้อร้องเรียนนั้นเป็นจริง และการถูกแจ้งข้อกล่าวหาก็ไม่ได้หมายความว่าบุคคลนั้นกระทำผิด แต่เมื่อกระบวนการเดินมาถึงขั้นที่ศาลชั้นต้นมีคำพิพากษาแล้ว แม้คดียังไม่ถึงที่สุดและบุคคลนั้นยังคงมีสิทธิอุทธรณ์ สถานะดังกล่าวก็ย่อมแตกต่างจากการมีเพียงข้อร้องเรียนหรือข้อกล่าวหา

คำถามในทางธรรมาภิบาลจึงอาจไม่ใช่เพียงว่า “คดีถึงที่สุดแล้วหรือยัง” แต่ควรถามด้วยว่า “ข้อเท็จจริงและกระบวนการเดินมาถึงระดับใดแล้ว และมาตรการที่ได้สัดส่วนในแต่ละระดับควรเป็นอย่างไร”

ปัญหาคือ หากระบบเลือกอีกแนวทางหนึ่งว่า ตราบใดที่คดียังไม่ถึงที่สุด องค์กรก็ไม่จำเป็นต้องทำอะไรเลย เราอาจกำลังนำมาตรฐานของการลงโทษทางกฎหมาย มาใช้แทนมาตรฐานของธรรมาภิบาลโดยไม่รู้ตัว 

“ความซื่อสัตย์” ไม่ควรถูกตรวจเฉพาะวันสมัคร องค์กรอิสระมีสถานะพิเศษ เพราะถูกออกแบบให้ใช้อำนาจโดยมีระยะห่างจากรัฐบาลและการเมือง เราจึงให้ความสำคัญอย่างมากกับคุณสมบัติของผู้ที่จะเข้าดำรงตำแหน่ง ตั้งแต่ความรู้ ความสามารถ ประสบการณ์ ลักษณะต้องห้าม ไปจนถึงความซื่อสัตย์สุจริต

แต่คำถามคือ เหตุใดมาตรฐานเหล่านี้จึงถูกตรวจสอบอย่างเข้มข้นในวันที่บุคคลกำลังจะเข้าสู่ตำแหน่ง แต่เมื่อเข้าดำรงตำแหน่งแล้ว กลไกสำหรับรักษามาตรฐานเดียวกันตลอดวาระกลับไม่ชัดเจนเท่าที่ควร?

ช่วงที่ผ่านมา เราเห็นกรณีของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระหลายรูปแบบ ทั้งข้อพิพาทเรื่องคุณสมบัติ ข้อร้องเรียนเกี่ยวกับการรับค่าตอบแทนจากหน่วยงานของรัฐ คดีเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ ตลอดจนกรณีที่องค์กรตรวจสอบอย่าง ป.ป.ช. มีการแจ้งข้อกล่าวหา

กรณีเหล่านี้ ไม่ได้มีฐานกฎหมายหรือข้อเท็จจริงเหมือนกัน และไม่ควรถูกนำมาใช้ตัดสินว่าบุคคลใดผิดก่อนกระบวนการจะสิ้นสุด แต่มันทำให้เกิดคำถามเดียวกันได้ว่า เมื่อเกิดข้อสงสัยที่มีนัยสำคัญขึ้นระหว่างดำรงตำแหน่ง ระบบควรทำอะไร?

ปัญหาอาจไม่ใช่ “สองมาตรฐาน” แต่คือเรายังไม่มี “มาตรฐานกลาง” ทุกครั้งที่เกิดข้อพิพาทเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง เรามักถามว่า ทำไมกรณีหนึ่งจึงถูกจัดการอย่างรวดเร็ว ขณะที่อีกกรณีหนึ่งสามารถดำเนินตำแหน่งต่อไปได้ ความแตกต่างนั้นอาจมีเหตุผล เพราะฐานกฎหมายและสถานะของแต่ละเรื่องไม่เหมือนกัน

ระบบควรบอกได้ว่า เมื่อใดข้อร้องเรียนยังไม่ควรมีผลต่อการทำหน้าที่ เมื่อใดการแจ้งข้อกล่าวหาควรนำไปสู่มาตรการด้านธรรมาภิบาลบางอย่าง เมื่อใดควรงดออกเสียงหรือถอนตัวจากเรื่องที่เกี่ยวข้อง และเมื่อใดข้อเท็จจริงมีน้ำหนักมากพอที่จะเข้าสู่กระบวนการเกี่ยวกับสถานะของผู้ดำรงตำแหน่ง

สิ่งเหล่านี้ไม่จำเป็นต้องหมายถึงการพักงานหรือให้พ้นจากตำแหน่งทุกครั้ง อาจเป็นเพียงการเปิดเผยข้อมูล การจัดการผลประโยชน์ทับซ้อน การงดมีส่วนร่วมในบางเรื่อง หรือการมีกระบวนการตรวจสอบที่รวดเร็วและเป็นอิสระ หลักสำคัญคือ มาตรการต้องได้สัดส่วนกับสถานะของเรื่อง และมาตรฐานเดียวกันต้องใช้กับทุกคน 

“ยังไม่ผิด” ต้องได้รับการคุ้มครอง แต่ “ยังไม่มีคำตอบ” ก็ต้องได้รับการจัดการ ขณะเดียวกัน สิทธิของผู้ถูกกล่าวหาเองก็เป็นส่วนหนึ่งของธรรมาภิบาล มาตรการใดที่เกิดขึ้นระหว่างที่ข้อเท็จจริงยังไม่ยุติ จึงต้องไม่กลายเป็นการลงโทษล่วงหน้า ผู้ถูกกล่าวหาควรมีสิทธิได้รับทราบข้อกล่าวหา มีโอกาสชี้แจงและนำเสนอข้อเท็จจริง และได้รับการพิจารณาผ่านกระบวนการที่เป็นธรรมและเป็นกลาง

เพราะหากเราเรียกร้องให้ผู้ใช้อำนาจสาธารณะอยู่ภายใต้มาตรฐานธรรมาภิบาลที่สูงขึ้น กระบวนการที่ใช้ตรวจสอบบุคคลเหล่านั้นก็ควรอยู่ภายใต้มาตรฐานที่สูงเช่นเดียวกัน คำถามจึงไม่ใช่เพียงว่าองค์กรควร “ทำอะไร” เมื่อเกิดข้อสงสัย แต่ต้องรวมถึงว่าองค์กรจะดำเนินการอย่างไร โดยไม่ทำลายสิทธิของผู้ถูกตรวจสอบก่อนที่จะได้คำตอบ

นี่อาจเป็นจุดสมดุลที่ยากที่สุด ด้านหนึ่ง ผู้ถูกกล่าวหาต้องไม่ถูกปฏิบัติเสมือนเป็นผู้กระทำผิดก่อนกระบวนการจะสิ้นสุด แต่อีกด้านหนึ่ง ประชาชนก็ควรได้รับความมั่นใจว่า ระหว่างที่ข้อสงสัยสำคัญยังไม่มีคำตอบ อำนาจสาธารณะยังถูกใช้อย่างโปร่งใส เป็นอิสระ และตรวจสอบได้

คำตอบจึงไม่ควรมีเพียงสองทาง คือ “ผิดก็ออก” กับ “ยังไม่ผิดก็ทำหน้าที่ทุกอย่างเหมือนเดิม” ระหว่างสองจุดนั้นควรมีพื้นที่ของธรรมาภิบาล โดยเฉพาะสำหรับองค์กรอิสระ เพราะยิ่งองค์กรได้รับความเป็นอิสระจากการเมืองมากเท่าใด มาตรฐานความรับผิดและความน่าเชื่อถือของผู้ใช้อำนาจก็ควรสูงขึ้นตามไปด้วย

และไม่ว่าผู้ดำรงตำแหน่งคนนั้นจะเป็นใคร อยู่ฝ่ายใด หรือมีความเห็นอย่างไร มาตรฐานเดียวกันควรถูกใช้กับทุกคน บางที สิ่งที่องค์กรอิสระไทยต้องการจึงอาจไม่ใช่กระบวนการตรวจสอบที่ “เข้มงวดกว่าเดิม” เพียงอย่างเดียว แต่อาจเป็นมาตรฐานที่ชัดเจนกว่าเดิม ว่าเมื่อใดควรตรวจสอบ เมื่อใดควรมีมาตรการระหว่างทาง และมาตรฐานนั้นต้องไม่เปลี่ยนไปตามว่าใครเป็นผู้ถูกตรวจสอบ

เพราะท้ายที่สุด ความน่าเชื่อถือขององค์กรอิสระไม่ได้เกิดจากการที่ไม่มีใครในองค์กรเคยถูกตั้งคำถาม หากเกิดจากการที่ไม่ว่าใครจะถูกตั้งคำถาม ระบบก็ใช้กระบวนการเดียวกันในการหาคำตอบ

หมายเหตุ: บทความนี้มุ่งอภิปรายหลักธรรมาภิบาลและมาตรฐานการตรวจสอบผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ มิได้มุ่งวินิจฉัยความผิดหรือคุณสมบัติหรือสถานะทางกฎหมายของบุคคลใด