‘สถาบัน’ อยู่ได้ด้วย ‘กระบวนการ’ ไม่ใช่ ‘ตัวบุคคล’

คำถามเหล่านี้ล้วนมีความสำคัญ และเป็นหน้าที่ขององค์กรที่กฎหมายกำหนดจะต้องพิจารณาและวินิจฉัยตามกระบวนการที่ถูกต้อง แต่ในอีกด้านหนึ่งยังมีคำถามที่สำคัญไม่แพ้กัน และอาจสำคัญยิ่งกว่าในระยะยาว

นั่นคือ หากข้อพิพาทเกี่ยวกับคุณสมบัติเกิดขึ้นภายหลังการแต่งตั้ง เหตุใดกระบวนการสรรหาและตรวจสอบจึงไม่สามารถให้คำตอบได้ตั้งแต่ก่อนการแต่งตั้ง

คำถามนี้มิได้มีเจตนาตำหนิบุคคลใด หรือชี้นำผลของข้อพิพาทใด หากเป็นคำถามเชิงระบบที่ควรได้รับการพิจารณาอย่างจริงจัง เพราะองค์กรอิสระไม่ได้ทำหน้าที่เพื่อบุคคล หากทำหน้าที่เพื่อประโยชน์สาธารณะ และเมื่อเป็นเช่นนั้น สิ่งที่สังคมควรให้ความสำคัญจึงไม่ใช่เพียงว่า “ใคร” ได้รับการแต่งตั้ง แต่คือ “กระบวนการ” ที่ทำให้บุคคลนั้นได้รับการแต่งตั้ง

ในระบอบประชาธิปไตยที่ยึด หลักนิติรัฐ ความเข้มแข็งขององค์กรอิสระไม่ได้วัดจากความสามารถของผู้ดำรงตำแหน่งเพียงอย่างเดียว หากวัดจากความน่าเชื่อถือของกระบวนการที่นำบุคคลนั้นเข้าสู่ตำแหน่ง เพราะกระบวนการที่ดีไม่เพียงคัดเลือกบุคคลที่เหมาะสม แต่ยังสร้างความชอบธรรมให้แก่การใช้อำนาจขององค์กรในสายตาของประชาชนด้วย

องค์กรอิสระควรได้รับความไว้วางใจจาก “ตัวบุคคล” หรือจาก “กระบวนการ” ที่นำบุคคลนั้นเข้าสู่ตำแหน่ง สำหรับผู้เขียน คำตอบอาจไม่ได้อยู่ที่การเลือกอย่างใดอย่างหนึ่ง หากแต่อยู่ที่การตระหนักว่า ตัวบุคคลสร้างผลงานได้ แต่กระบวนการต่างหากที่สร้างความชอบธรรมให้กับสถาบัน

บุคคลย่อมเปลี่ยนแปลงไปตามวาระและกาลเวลา แต่สถาบันของรัฐต้องดำรงอยู่ต่อไป ความไว้วางใจของประชาชน (Institutional Trust) และ ความชอบธรรมของสถาบัน (Institutional Legitimacy) จึงไม่ควรผูกติดอยู่กับ ชื่อของผู้ดำรงตำแหน่ง หากควรตั้งอยู่บนความเชื่อมั่นว่า ผู้ได้รับการแต่งตั้งได้ผ่านกระบวนการที่เป็นธรรม โปร่งใส และตรวจสอบได้

กระบวนการที่ดี ไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อทำให้ทุกคนเห็นด้วยกับผลลัพธ์ หากถูกออกแบบมาเพื่อทำให้ทุกคนเชื่อมั่นว่า ผลลัพธ์นั้นเกิดจากกติกาที่เป็นธรรม เมื่อประชาชนเชื่อมั่นในกติกา แม้จะมีความเห็นต่างต่อผู้ได้รับการแต่งตั้งหรือผลของการตัดสินใจ

ความขัดแย้งก็ยังสามารถดำรงอยู่ภายใต้กรอบของความไว้วางใจต่อสถาบันได้ แต่หากกติกาเองยังถูกตั้งคำถาม ความสงสัยย่อมไม่หยุดอยู่ที่ตัวบุคคล หากขยายไปสู่ความชอบธรรมของสถาบันทั้งระบบ

ในทางรัฐศาสตร์ กระบวนการมิได้เป็นเพียงขั้นตอนทางปกครอง หากเป็นแหล่งที่มาของ “ความชอบธรรม”(Legitimacy) ในการใช้อำนาจของรัฐ เพราะเมื่อประชาชนเชื่อมั่นว่ากระบวนการเป็นธรรม ผลของกระบวนการย่อมได้รับการยอมรับ แม้อาจมีผู้ไม่เห็นด้วยกับตัวบุคคลหรือผลการตัดสินใจในบางกรณีก็ตาม

ในหลายประเทศ การสรรหาบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งสาธารณะที่มีความสำคัญจึงไม่ได้ให้ความสำคัญเฉพาะผลลัพธ์ของการคัดเลือก แต่ให้ความสำคัญกับ “คุณภาพของกระบวนการ” ตั้งแต่การกำหนดคุณสมบัติ การตรวจสอบข้อเท็จจริง การเปิดเผยเหตุผลในการพิจารณา

และการมีกลไกยุติข้อสงสัยก่อนการแต่งตั้ง เพื่อให้ผู้ได้รับการแต่งตั้งสามารถเริ่มปฏิบัติหน้าที่ได้โดยปราศจากข้อกังขาที่อาจกระทบต่อ ความน่าเชื่อถือขององค์กร

สหราชอาณาจักร เป็นตัวอย่างที่น่าสนใจ โดยกำหนดให้การแต่งตั้งบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งสาธารณะจำนวนมากอยู่ภายใต้หลัก Merit, Fairness และ Openness กล่าวคือ ต้องยึดความสามารถ ความเป็นธรรม และความโปร่งใสเป็นหัวใจของกระบวนการ

ไม่ใช่เพียงให้ได้ผู้สมัครที่มีคุณสมบัติดีที่สุด แต่ต้องทำให้สาธารณชนเชื่อมั่นได้ว่าการแต่งตั้งเกิดขึ้นภายใต้กติกาที่ตรวจสอบได้

แนวทางของแต่ละประเทศอาจแตกต่างกันในรายละเอียด แต่มีหลักคิดร่วมกันประการหนึ่ง คือ ยิ่งตำแหน่งมีอำนาจและผลกระทบต่อสาธารณะมากเท่าใด กระบวนการได้มาซึ่งตำแหน่งนั้นก็ยิ่งต้องลดความคลุมเครือให้น้อยที่สุด

คำถามจึงไม่ใช่ว่า ประเทศไทยควรลอกแบบประเทศใด หากแต่คือ เราจะออกแบบกระบวนการสรรหา และตรวจสอบคุณสมบัติให้เหมาะสมกับบริบทของเราเองได้อย่างไร เพื่อให้เมื่อการแต่งตั้งสิ้นสุดลง ข้อพิพาทเกี่ยวกับคุณสมบัติก็ควรสิ้นสุดลงด้วย มิใช่เพิ่งเริ่มต้นหลังผู้ดำรงตำแหน่งเริ่มใช้อำนาจ

ในความเป็นจริง ไม่มีระบบสรรหาใดที่สามารถรับประกันได้ว่าจะไม่เกิดข้อพิพาทเลย เพราะการตีความกฎหมายและข้อเท็จจริงอาจแตกต่างกันได้ สิ่งที่สังคมควรคาดหวังจึงไม่ใช่ “ระบบที่ไม่มีข้อพิพาท” หากเป็น “ระบบที่ทำให้ข้อพิพาทได้รับการตรวจสอบและยุติอย่างชัดเจนก่อนการใช้อำนาจ”

หากประเทศไทยต้องการเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรอิสระในระยะยาว ประเด็นที่ควรได้รับการพิจารณาอาจไม่ใช่เพียงการปรับปรุงคุณสมบัติของผู้สมัคร

แต่รวมถึงการยกระดับกระบวนการสรรหา ทั้งการกำหนดมาตรฐานการตรวจสอบที่ชัดเจน การเชื่อมโยงข้อมูลระหว่างหน่วยงานของรัฐ การเปิดเผยเหตุผลในการพิจารณาเท่าที่กฎหมายอนุญาต

และการมีกลไกยุติข้อสงสัยให้แล้วเสร็จก่อนการแต่งตั้ง ทั้งหมดนี้ไม่ใช่เพื่อเพิ่มความยุ่งยากให้กับกระบวนการ หากเพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้กับผลลัพธ์ของกระบวนการต่างหาก

ท้ายที่สุดแล้ว ความน่าเชื่อถือขององค์กรอิสระไม่ได้เกิดจากการที่ทุกคนเห็นพ้องว่าผู้ดำรงตำแหน่งเป็นบุคคลที่ดีที่สุด เพราะในสังคมประชาธิปไตย ความเห็นที่แตกต่างเป็นเรื่องปกติ และย่อมเกิดขึ้นได้เสมอ

สิ่งที่สังคมควรเห็นพ้องร่วมกัน คือ ไม่ว่าใครจะได้รับการแต่งตั้ง บุคคลนั้นต้องผ่านกระบวนการที่เป็นธรรม โปร่งใส และตรวจสอบได้

องค์กรอิสระไม่ได้เข้มแข็งเพราะไม่เคยเกิดข้อพิพาท หากเข้มแข็งเพราะมีกระบวนการที่ทำให้ข้อพิพาทได้รับคำตอบก่อนการใช้อำนาจ เพราะท้ายที่สุดแล้ว สิ่งที่ต้องได้รับการคุ้มครองไม่ใช่เพียง ตำแหน่งของบุคคล หากคือ ความน่าเชื่อถือของ สถาบัน ที่ประชาชนมอบอำนาจให้ทำหน้าที่แทนสังคม

หมายเหตุของผู้เขียน: บทความนี้เป็นการวิเคราะห์เชิงหลักการเกี่ยวกับการออกแบบกระบวนการสรรหาและตรวจสอบคุณสมบัติขององค์กรอิสระ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแลกเปลี่ยนมุมมองด้านธรรมาภิบาล การออกแบบสถาบัน และหลักนิติรัฐ มิได้มุ่งวินิจฉัยข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นต่อบุคคล องค์กร หรือกรณีใดเป็นการเฉพาะ

ความเห็นทั้งหมดเป็นความเห็นส่วนบุคคลของผู้เขียน มิใช่ความเห็นของหน่วยงานหรือองค์กรที่ผู้เขียนสังกัด และไม่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งราชการ