รู้จัก ‘งบประมาณฐานศูนย์’ โมเดลใหม่ หนุนรัฐใช้เงินภาษีคุ้มค่า?

Key Points

• โดยทั่วไปตามหน่วยงานรัฐ การทำงบประมาณรายปี จะอ้างอิงฐานงบประมาณของปีก่อนหน้า ว่าใช้เงินเท่าไร และงบประมาณใหม่นี้ก็จะเพิ่มขึ้น/ลดลงจากฐานอ้างอิงก่อนนั้น
• งบประมาณฐานศูนย์ หมายถึง งบประมาณที่ไม่อิงจากฐานก่อนหน้า หากจะของบประมาณใหม่ก็จะพิจารณาจากความจำเป็นและสถานการณ์ในขณะนั้นแทน
• งบประมาณฐานศูนย์มีจุดแข็งในการปรับตัวกับสถานการณ์ผันผวนของโลก ไม่ว่าจากโควิด-19 หรือการแข็งอ่อนของค่าเงินบาท ที่กระทบธุรกิจนำเข้า-ส่งออก

 

เมื่อล่าสุด ทาง 8 พรรคการเมือง ซึ่งนำโดยพรรคก้าวไกลได้ลงนาม MOU เห็นชอบในนโยบายร่วมกัน โดยหนึ่งในสาระสำคัญของ MOU คือ การเปลี่ยนวิธีจัดทำงบประมาณประจำปีที่อ้างอิงจากฐานปีก่อนหน้า เป็น “งบประมาณฐานศูนย์” (Zero-Based Budgeting) แทน  

งบประมาณฐานศูนย์นี้คืออะไร และจะพลิกโฉมระบบราชการไทยอย่างไรบ้าง

 

• การเบิกงบประมาณโดยทั่วไปของราชการ

โดยทั่วไปตามหน่วยงานรัฐ การทำงบประมาณรายปี จะอ้างอิงฐานงบประมาณของปีก่อนหน้า ว่าใช้เงินเท่าไร และงบประมาณใหม่นี้ก็จะเพิ่มหรือลดลงเป็นเปอร์เซ็นต์ จากฐานอ้างอิงก่อนนั้น

ข้อดีคือ การทำงบประมาณเช่นนี้ถูกย่นระยะเวลาลงมา เพราะมีข้อมูลเดิมอ้างอิงอยู่แล้ว 

ข้อเสียสำคัญ คือ เมื่อเบิกงบประมาณออกมา บางหน่วยงานแม้ใช้งบฯไม่หมด แต่ก็จะพยายามใช้ให้หมด เพราะหากส่งงบฯที่เหลือกลับคืนหลวง ก็อาจถูกมองว่ามีการเบิกงบฯเกิน และในครั้งหน้าก็เสี่ยงที่จะถูกลดงบฯลงได้ รวมไปถึงบางปีไม่มีความจำเป็นต้องใช้งบฯ แต่ก็ต้องเบิกงบฯออกมา เพราะถ้าไม่เบิกปีนี้ ก็จะไม่มีฐานสำหรับเบิกปีหน้า

ปัจจัยเหล่านี้จึงทำให้หลายฝ่ายในสังคมตั้งคำถามว่าการจัดสรรงบฯไม่มีประสิทธิภาพ และไม่คุ้มค่าต่อภาษีประชาชนอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยหรือไม่

ด้วยเหตุนี้ จึงกลายมาเป็นแนวคิดใหม่ในการทำงบประมาณที่เรียกว่า “งบประมาณฐานศูนย์” ซึ่งมีการใช้ครั้งแรกในสหรัฐเมื่อปี 2516 และต่อมา จีนได้นำมาปรับใช้ในมณฑลหูเป่ย์เมื่อช่วงทศวรรษที่ 90

 

- เงินงบประมาณนั้นมีจำกัด (เครดิต: freepik) -

 

• งบประมาณฐานศูนย์ คืออะไร

งบประมาณฐานศูนย์ หมายถึง งบประมาณที่ไม่อิงจากฐานก่อนหน้า หากกระทรวงหรือหน่วยงานรัฐจะทำเรื่องของบประมาณในปีถัดไป ก็ต้องมีการ “พิจารณาใหม่” ว่า

- โครงการที่ต้องการสานต่อนี้ยังจำเป็นหรือไม่

- จำนวนเงินที่ขอสูงเกินไปหรือไม่

- ผลลัพธ์โครงการที่ผ่านมาคุ้มค่าหรือไม่

เมื่อไม่ใช้ฐานตัวเลขเดิม แต่ใช้ “ความจำเป็น” แทน ทำให้การใช้งบจากภาษีประชาชนมีความรอบคอบมากขึ้น เพราะการของบประมาณในทุกกรณี จะต้องถูกพิจารณาใหม่

ต่างจากการพิจารณางบประมาณแบบปัจจุบันที่ใช้ฐานเดิม ซึ่งส่วนใหญ่ตัวเลขในแต่ละปีถัดไปจะสูงขึ้นเรื่อย ๆ จากฐานในปีก่อนหน้า

ขณะที่งบประมาณฐานศูนย์ หากพิจารณาว่าปีนี้ ไม่มีความจำเป็นต้องใช้งบประมาณสูง ก็จะช่วยประหยัดงบประมาณและโอนย้ายเงินส่วนต่างนี้ไปสู่ส่วนราชการที่ยังขาดแคลนงบแทนได้

ยิ่งโลกในปัจจุบันเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ไม่ว่าจะเป็นช่วงโควิด-19 ที่ทำให้ธุรกิจเทคโนโลยีออนไลน์เฟื่องฟู และเมื่อโลกปรับตัวได้กับโควิด ธุรกิจเปิดเมืองและท่องเที่ยวก็กลับมาเฟื่องฟูแทน ยังไม่นับรวมความผันผวนทางการเงินจากนโยบายธนาคารกลางสหรัฐ ที่ทำให้เงินบาทปรับอ่อนค่าและแข็งค่าได้ ซึ่งส่งผลกระทบต่อธุรกิจนำเข้า-ส่งออกของไทย

การเปลี่ยนแปลงในโลกที่ผันผวนและฉับไวเช่นนี้ หากยังคงยึดกรอบงบประมาณก่อนหน้า ก็อาจจะไม่ทันต่อการเปลี่ยนแปลง ภาษีที่ควรถูกจัดสรรตามสถานการณ์ก็อาจถูกนำไปใช้ได้ไม่เต็มประสิทธิภาพอย่างที่ควรจะเป็น

ด้วยเหตุนี้ การใช้งบประมาณฐานศูนย์จึงอาจถือเป็นตัวช่วยหนึ่ง ที่ทำให้การใช้งบประมาณมีความคุ้มค่าขึ้นได้

 

- การวางแผนด้านงบประมาณ (เครดิต: freepik) -

 

• ความท้าทายงบประมาณฐานศูนย์

อย่างไรก็ตาม การทำงบประมาณฐานศูนย์ มาพร้อมกับ “ความท้าทาย” หลายอย่างที่ราชการไทยต้องปรับตัว ไม่ว่าจะเป็นการต้องหาข้อมูลใหม่และเหตุผลที่รองรับมากกว่าเดิมในการพิจารณางบฯ รวมไปถึงผู้อนุมัติโครงการก็ต้องทำการบ้านมากขึ้นในการพิจารณาแต่ละรอบงบประมาณ นำมาซึ่งระยะเวลาการอนุมัติงบประมาณที่ยาวนานขึ้น

ดนุชา พิชยนันท์ เลขาธิการสภาพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ระบุว่า การใช้งบประมาณฐานศูนย์จำเป็นต้องใช้ฐานข้อมูลมหาศาล และมีการเตรียมพร้อมรัดกุมกับทุกหน่วยงานราชการ เพราะ “ระบบงบประมาณ” เป็นระบบที่ใหญ่ ผูกพันไปทุกภาคส่วนตั้งแต่ส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น รวมไปถึงสถานศึกษาและโรงพยาบาลด้วย

อย่างไรก็ตาม ดนุชา คาดว่า โมเดลงบประมาณฐานศูนย์ อาจยังทำไม่ได้ในการจัดทำงบประมาณปี 2567 และน่าจะเริ่มทำได้ในปีงบประมาณ 2568 หรือปี 2569 แทน

นอกจากนั้น จะต้องมีการหารือระหว่างพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล และ 4 หน่วยงานด้านเศรษฐกิจ ได้แก่ สศช. สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ถึงแนวทางการทำงบประมาณฐานศูนย์นี้

ในขณะเดียวกัน สมชัย ศรีสุทธิยา ประธานยุทธศาสตร์และนโยบายพรรคเสรีรวมไทย และเป็นนักวิชาการศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต สนับสนุนนโยบายงบประมาณฐานศูนย์ เพียงแต่มองว่าการทำงบฯ ลักษณะนี้ใช้เวลาค่อนข้างยาว และจำเป็นต้องฝึกอบรมข้าราชการ วางฐานระบบระดับใหญ่ก่อน จึงเสนอว่าควรเป็นนโยบายที่มาใช้ทุก 5-10 ปี เพื่อทบทวนใหญ่ มากกว่าที่จะใช้ต่อเนื่องทุกปี มิเช่นนั้นเวลาที่ใช้ในการทำงบประมาณอาจจะยาวกว่าเวลาที่ใช้งบประมาณ

สุดท้ายนี้ การทำงบประมาณฐานศูนย์ แม้ใช้ความละเอียดและระยะเวลาที่นานขึ้น แต่สิ่งที่อาจจะได้กลับคืนมาคือ ความรอบคอบและความคุ้มค่าของการใช้เม็ดเงินภาษีประชาชน

อ้างอิง: investopedia, bangkokbiznews, bangkokbiznews(2)