เทียบ'ข้อสงสัย-คำชี้แจง'ชี้ขาดสัมปทานปิโตรเลียมรอบ21

และรัฐบาลเปิดเวทีใหญ่ชี้แจงอีกรอบที่ทำเนียบรัฐบาล ในวันที่ 20 ก.พ.นี้ ซึ่ง"กรุงเทพธุรกิจ"เห็นว่าข้อถกเถียงในประเด็นต่างๆ ยังเป็นประเด็นสำคัญทั้งสนับสนุนและคัดค้าน สรุปได้ดังนี้

ข้อสงสัย รัฐเร่งเปิดสัมปทานปิโตรเลียม เร็วเกินไป ควรจะเลื่อนระยะเวลาออกไปก่อน เพื่อให้มีคณะทำงานมาศึกษาถึงข้อดีและข้อเสียของระบบสัมปทานและระบบแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contact, PSC)

คำชี้แจง ที่ผ่านมา กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติได้เปิด ให้บริษัทยื่นขอสัมปทานปิโตรเลียมไปแล้ว 20 รอบ โดยกำหนดระยะห่างของการเปิด แต่ละรอบตามความเหมาะสม อาจจะทุกๆ 2- 5 ปี สำหรับการกำหนดระยะเวลา และบริเวณพื้นที่ที่ให้ยื่นขอสัมปทานจะพิจารณาจากข้อมูล ดังนี้ 1) มีบริเวณที่มีโอกาสจะสำรวจพบปิโตรเลียมที่มีสมรรถนะเชิงพาณิชย์ 2) มีบริษัทปิโตรเลียมแสดงความสนใจที่จะยื่นขอสัมปทานในพื้นที่ 3) แรงจูงใจเกี่ยวกับสถานการณ์เศรษฐกิจและราคาน้ำมันในตลาดโลก ทั้งนี้ในรอบที่ 20 มีการเปิดไปเมื่อปี2550 ในขณะที่รอบที่ 21 ได้มีการประกาศ เชิญชวนไปเมื่อ วันที่ 21 ตุลาคม 2557 จึงไม่ถือว่าเป็นการเร่งรีบ

ข้อสงสัย ทำไมรัฐไปลงทุนสำรวจเอง เพื่อให้ได้ข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับปริมาณสำรอง เพื่อที่จะได้รู้ถึงศักยภาพที่แท้จริง

คำชี้แจง การลงทุนสำรวจต้องใช้เงินลงทุนที่สูง และต้องมีการตั้งงบประมาณจำนวนมาก ในขณะที่กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติได้รับงบประมาณเพียงสองร้อยกว่าล้านบาทต่อปี ในเงื่อนไขการเปิดสัมปทานจึงให้เอกชนผู้รับสัมปทานเป็นผู้รับความเสี่ยงแทนรัฐ ซึ่งจากการเปิดสัมปทานที่ผ่านมา 20 ครั้งนั้น รัฐ ให้สัมปทานไปแล้ว 108 ฉบับ จำนวน 155 แปลง แต่จนถึงปี 2556 มีเพียง 46 สัมปทาน จำนวน 58 แปลงเท่านั้นที่ดำเนินงาน อยู่ เพราะหลายแปลงสัมปทานสำรวจไม่พบปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานขาดทุนและ ต้องคืนพื้นที่ที่ได้รับสัมปทานแก่รัฐ ตามเงื่อนไข

โดยตั้งแต่ปี 2514 จนถึงปัจจุบันเดือนมิถุนายน2557 มีการคืนสัมปทานมาแล้ว 97 แปลงสำรวจ เงินลงทุนที่ผู้รับสัมปทานได้ลงทุนไปตั้งแต่ต้นนั้นเป็นการสูญเปล่าสำหรับผู้ลงทุน แต่รัฐยังได้ข้อมูลการสำรวจจากผู้รับสัมปทานโดยรัฐไม่ได้ร่วมลงทุนรับความเสี่ยง ด้วยเลย สัมปทานที่คืนก็สามารถนำมาเปิดสัมปทานใหม่ได้อีก เพราะผู้รับสัมปทาน รายใหม่อาจมีเทคโนโลยีใหม่ๆ ที่ทำให้พบแหล่งผลิตได้ ทั้งนี้ จากข้อมูลตั้งแต่ปี 2532 เป็นต้นมา มีผู้รับสัมปทาน 32 แปลงสำรวจ ที่ไม่ประสบความสำเร็จได้คืนสัมปทานโดยได้ลงทุนคิดเป็นมูลค่าการลงทุนประมาณ 13,008 ล้านบาท

ข้อสงสัย พ.ร.บ.ปิโตรเลียม2514 ล้าสมัย และเอื้อประโยชน์ต่อเอกชนผู้รับสัมปทานมากเกินไป

คำชี้แจง มีการแก้ไขปรับปรุงพระราชบัญญัติปิโตรเลียมมาโดยตลอดในช่วงที่ผ่านมา โดยฉบับล่าสุดแก้ไขเมื่อปี 2550 เป็นฉบับที่ 6มีวัตถุประสงค์เพื่อปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาพแหล่งปิโตรเลียม ของประเทศ

ข้อสงสัย ระบบสัมปทานเป็นการยกกรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมที่ควรจะเป็นของรัฐ ไปให้เอกชน ในขณะที่ระบบแบ่งปันผลผลิต ปิโตรเลียมเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ

คำชี้แจง ในพระราชบัญญัติปิโตรเลียม มาตรา 23 ระบุว่า “ปิโตรเลียมเป็นของ รัฐ…” จากมาตราดังกล่าว ผู้รับสัมปทานจะมีหน้าที่สำรวจเสาะแสวงหาปิโตรเลียม และ จำหน่ายโดยแบ่งผลประโยชน์ให้รัฐตามที่กำหนดไว้ในสัญญาสัมปทาน ดังนั้นปริมาณสำรอง ยังคงเป็นของชาติ ทั้งโดยนิตินัยและพฤตินัย (เพียงแต่รัฐเลือกรับผลประโยชน์เป็นตัวเงิน) ทั้งนี้รัฐสามารถเลือกรับค่าภาคหลวงเป็นปิโตรเลียมก็ได้ และรัฐมีกลไกที่ควบคุม ความมั่นคงอีกหลายประการ
แม้ระบบสัญญาแบบแบ่งปันผลิตจะระบุ ว่าปิโตรเลียมเป็นทรัพย์สินเป็นของรัฐ เช่นนั้น แต่ในทางปฏิบัติเอกชนเป็นผู้ใช้ทรัพย์สินตลอดช่วงระยะสัญญา รัฐไม่สามารถยึดหรือ แยกออกมาจากความรับผิดชอบร่วมกันโดยพลการได้ ฉะนั้น โดยนัยสำคัญ จึงไม่แตกต่างกับระบบสัมปทานของไทยที่กำหนดไว้ในสัญญาสัมปทานว่า เมื่อสิ้นสุด สัมปทาน ผู้รับสัมปทานต้องส่งมอบทรัพย์สินต่างๆ... “อันจำเป็นต่อการสำรวจ ผลิต เก็บรักษา หรือขนส่งปิโตรเลียม ...ที่เกี่ยวกับพื้นที่ผลิตแปลงนั้น ให้แก่รัฐบาลไทยโดยไม่ คิดมูลค่า” อนึ่ง ทรัพย์สิน หรืออุปกรณ์ที่ใช้ในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมบางประเภท เช่น แท่นขุดเจาะ (drilling rig & equipment) ผู้รับสัมปทาน หรือผู้ดำเนินงานทั่วโลก นิยมใช้วิธีการ“เช่า” ซึ่งการ “เช่า” ซึ่งมีทั้งในระบบสัมปทานและระบบสัญญาแบบ แบ่งปันผลผลิต

ข้อสงสัย ระบบสัมปทานทำให้ประชาชนได้ในน้ำมันราคาแพงเทียบเท่าตลาดโลก ในขณะที่ระบบแบ่งปันผลผลิต รัฐสามารถกำหนดราคาได้เอง เป็นประโยชน์ต่อประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของทรัพยากร
คำชี้แจง ในระบบแบ่งปันผลผลิตรัฐ มักจะให้เอกชนเป็นผู้จำหน่ายน้ำมันทั้งหมด โดยกำหนดเกณฑ์ให้เป็นไปตามราคาตลาดโลก เพื่อป้องกันการจำหน่ายให้กับบริษัทในเครือในราคาถูก เพราะรัฐย่อมต้องการเงินเข้าคลังเป็นสำคัญ เพื่อนำมาใช้จ่ายพัฒนาประเทศ การให้เอกชนเป็นผู้จำหน่ายย่อมมีแรงจูงใจให้ได้ราคาดีที่สุด ดังนั้นรัฐก็จะได้รับเงินมากขึ้นตามไปด้วย เช่นเดียวกันกับในระบบสัมปทานรายได้รัฐรูปแบบต่างๆ หากผู้จำหน่าย (ผู้รับสัมปทาน) จำหน่ายได้ราคาสูง รัฐก็ได้ผลประโยชน์ เป็นตัวเงินมากขึ้นเช่นกัน แต่ถ้าหากรัฐจะเป็นผู้รับน้ำมันจากในระบบแบ่งปันผลผลิตไปจำหน่ายเอง ก็ไม่แน่ใจว่าเจ้าหน้าที่รัฐจะจำหน่ายได้ในราคาสูง หรือราคาอ้างอิงกับราคาน้ำมันในตลาดโลกหรือไม่ เพราะวัฒนธรรมภาครัฐมัก เสี่ยงต่อการทุจริตภายในมากกว่าเอกชน

ข้อสงสัย ระบบแบ่งปันผลผลิตเหมาะสมกับศักยภาพปิโตรเลียมของไทยมากกว่าระบบสัมปทาน
คำชี้แจง ในระบบสัมปทานของรัฐมีการควบคุมเรื่องสำคัญๆอย่างรัดกุม ผู้รับสัมปทานต้องเสนอแผนงานสำรวจเพื่อรับ การอนุมัติในแต่ละช่วง หากครบช่วงระยะเวลาสำรวจผู้รับสัมปทานจะต้องคืนพื้นที่ สำรวจบางส่วนแก่รัฐเพื่อมิให้บริษัทถือครองพื้นที่เปล่าโดยเสียประโยชน์ หรือเมื่อต้องการผลิตในพื้นที่ใดก็ต้องได้รับอนุมัติจากภาครัฐเพิ่มเติม และแม้แต่พื้นที่สงวนไว้ เพื่อการสำรวจผู้รับสัมปทานก็ต้องจ่ายค่าเช่าแก่รัฐ ฯลฯ แต่ในระบบสัญญาแบบแบ่งปันผลผลิต รัฐต้องสร้างหน่วยงานขนาดใหญ่ทำนอง บรรษัทพลังงานแห่งชาติเพื่อติดตามตรวจสอบ ทั้งแผนงาน การอนุมัติงบการเงิน การ จ่ายเงิน การดำเนินงาน ของเอกชนอย่างละเอียด หน่วยงานขนาดใหญ่อาจเป็นต้นทุนสูง ที่ไม่คุ้มค่าสำหรับประเทศที่ไม่ได้มีการผลิตสูง

ทั้งนี้การควบคุมอย่างละเอียดหลาย ขั้นตอนมีจุดอ่อนที่พึงระวัง ทำให้เกิดความล่าช้า ตั้งแต่การเจรจาจนถึงขั้นตอนการดำเนินงาน

ตัวอย่างกรณีพื้นที่ทับซ้อนไทยและเวียดนามที่แบ่งเขตกันในปี 2540 ฝั่งไทยใช้ระบบ สัมปทาน ได้พัฒนาก๊าซ(แหล่งอาทิตย์) ขึ้นมาใช้ประโยชน์ตั้งแต่ปี 2551 ส่วนเวียดนาม ใช้ระบบสัญญาแบบแบ่งปันผลผลิต สำรวจพบก๊าซเช่นกัน แต่ยังไม่สามารถพัฒนาแหล่งได้ ปัจจุบันภาคเอกชนที่ลงทุนในประเทศเวียดนามได้ประกาศขายโครงการแล้ว หากประเทศไทยเปลี่ยนเป็นระบบสัญญาแบบแบ่งปันผลผลิตทั้งหมด กระบวนการสำรวจและผลิตอาจล่าช้าทั้งระบบ ไม่นับเวลาที่จะต้องร่างกฎหมาย และตั้งองค์กร บุคลากรรองรับระบบใหม่ มีความเสี่ยงว่าจะไม่สามารถหาแหล่งก๊าซและผลิตได้ทัน กับปริมาณการใช้ก๊าซที่เพิ่มสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ประเทศไทยจะต้องนำเข้าก๊าซ (LNG) มาก ขึ้นเพื่อทดแทนการขาดแคลนก๊าซในอ่าวไทย ซึ่งที่ผ่านมาก๊าซ LNG นำเข้านั้นมีราคาแพงกว่าก๊าซในอ่าวไทยมาก มีผลกระทบที่ตามมาคือ ค่าไฟฟ้าจะแพงขึ้นอย่างรวดเร็ว
นอกจากนี้ในการบริหารค่าใช้จ่าย สัญญาแบ่งปันผลผลิตบางแห่งทำให้เกิด Gold Plating หรือ “การเลี่ยมทอง” คือการสร้างหรือซื้ออุปกรณ์ที่ดี หรือดูดีเกินจำเป็น แต่ใน ระบบสัมปทานเอกชนมีแรงจูงใจที่จะลดต้นทุนมากกว่า