เมื่อเร็วๆ นี้ผมได้อ่านบทความทางวิชาการเกี่ยวกับกฎหมายปิโตรเลียมของอิหร่าน เห็นว่าน่าจะเป็นที่สนใจของพวกเราชาวไทย
ในขณะที่มีกระแสการปฏิรูปพลังงานจึงอยากนำมาเผยแพร่ในหมู่ผู้สนใจเกี่ยวกับเรื่องพลังงาน โดยเฉพาะด้านปิโตรเลียม
ผู้เขียนบทความนี้เป็นนักกฎหมายและได้วิเคราะห์การเปลี่ยนแปลงกฎหมายปิโตรเลียมของอิหร่านตั้งแต่ต้นจนปัจจุบัน แต่ก็ได้แทรกเหตุผลต่างๆ ที่มีอิทธิพลต่อการเปลี่ยนแปลงนี้ ซึ่งน่าจะมีประโยชน์แก่ผู้กำลังดำเนินการปฏิรูปกฎหมายปิโตรเลียมของไทย
อิหร่านเริ่มให้สัมปทานปิโตรเลียมครั้งแรกในปี 1901 และสัมปทานมีอายุ 60 ปี ครอบคลุมพื้นที่ประมาณสามในสี่ของประเทศอิหร่าน (คือไม่รวมจังหวัดทางเหนือเพราะอยู่ใกล้รัสเซีย ในสมัยนั้นอังกฤษและรัสเซียแข่งกันเข้ามามีอิทธิพลในอิหร่าน) ซึ่งในสมัยนั้น ประเทศเหล่านี้ถูกเอาเปรียบโดยบริษัทต่างชาติ ซึ่งทำให้ต้องมีการแก้ไขกันในภายหลัง การให้สัมปทานครั้งแรกนี้ทำให้มีการพบน้ำมันดิบในปี 1908 และมีการผลิตในเวลาต่อมา สัมปทานนี้ในภายหลังก็ตกเป็นของบริษัท Anglo-Persian Oil Company ซึ่งมีรัฐบาลอังกฤษถือหุ้นอยู่ด้วย (51%) บริษัทนี้ภายหลังเปลี่ยนชื่อเป็น Anglo-Iranian Oil Company และในที่สุดก็กลายเป็น British Petroleum (BP)
การผลิตน้ำมันในอิหร่านในช่วงนั้นทำรายได้ให้รัฐบาลอิหร่านไม่มากนัก แต่ทำรายได้ให้รัฐบาลอังกฤษ (ซึ่งมีหุ้นส่วนในบริษัทที่ผลิตน้ำมัน) อย่างมากมายด้วยเหตุนี้ ประกอบกับเหตุผลอื่นอีกหลายประการ (ความยากจนในอิหร่านในเวลานั้น เป็นเหตุผลสำคัญอีกอย่างหนึ่ง) ทำให้มีความต้องการจะยึดอุตสาหกรรมน้ำมันเป็นของรัฐ (Nationalization) ซึ่งก็เกิดขึ้นในปี 1951 โดยรัฐบาลอิหร่านได้ใช้มาตรการสุดโต่งคือควบคุมทุกอย่าง เป็นผลให้สภาพเศรษฐกิจและการเมืองอยู่ในสภาพย่ำแย่ ต่อมาอีก2 ปี คือในปี 1953 รัฐบาลที่ทำการยึดอุตสาหกรรมน้ำมันเป็นของรัฐก็ถูกทำรัฐประหาร (มีรัฐบาลอเมริกันและรัฐบาลอังกฤษหนุนหลัง) และมีการเจรจากันซึ่งในที่สุดก็มีการทำสัญญาใหม่กับบริษัทร่วมทุน (Consortium) ซึ่งประกอบด้วยบริษัทอเมริกัน 7 บริษัทกับบริษัท British Petroleum โดยสัญญายังคงมีลักษณะคล้ายระบบสัมปทาน แม้ว่าจะมีกฎหมายยึดอุตสาหกรรมน้ำมัน (Iranian Nationalization Act) แล้ว แต่รัฐบาลอิหร่านก็ยังอยู่ในลักษณะเสียเปรียบหลังจากที่ทำสัญญาใหม่
ตลอดเวลาที่กล่าวถึงข้างต้น อิหร่านยังไม่มีกฎหมายเกี่ยวกับปิโตรเลียม เพียงแต่มีสัญญากับบริษัทน้ำมันต่างชาติ จนกระทั่งในปี 1957 อิหร่านได้บังคับใช้กฎหมายปิโตรเลียมเป็นฉบับแรก กฎหมายฉบับนี้ ซึ่งไม่ได้ใช้บังคับกับบริเวณที่ถือสิทธิโดยบริษัทร่วมทุน (Consortium) กำหนดให้รัฐ โดยบริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่าน คือ National Iranian Oil Company หรือ NIOC เข้าร่วมทุนด้วยไม่ต่ำกว่า 30% ภายใต้กฎหมายนี้มีการเซ็นสัญญาร่วมดำเนินการ (Joint Operating Agreement หรือ JOA) และสัญญาแบ่งผลผลิต (Production Sharing Agreement) ระหว่างรัฐบาลอิหร่านและบริษัทน้ำมันต่างชาติหลายฉบับ
ในปี 1974 อิหร่านได้ออกกฎหมายปิโตรเลียมใหม่ ซึ่งเป็นผลมาจากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมันในปี 1973 คือราคาน้ำมันขึ้นจากประมาณ 3 เป็นกว่า 10 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรลในเวลาไม่กี่เดือน การออกกฎหมายครั้งนี้มีผลทำให้อุตสาหกรรมเป็นของรัฐอย่างแท้จริง แต่ก็ยังอนุญาตให้บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่าน (NIOC) สามารถชักชวนบริษัทน้ำมันต่างชาติเข้ามาลงทุนได้โดยใช้ระบบสัญญาบริการ (Service Contract) เหตุสำคัญที่ทำให้อิหร่านออกกฎหมายฉบับนี้ คือ การที่น้ำมันราคาสูงขึ้นอย่างมากในปี 1973 ทำให้รัฐบาลอิหร่านอยู่ในสถานะที่ได้เปรียบ และแนวทางของประเทศผู้ส่งออกน้ำมันในขณะนั้นคือ ต้องการใช้ระบบที่ให้ผลประโยชน์แก่รัฐบาลมากขึ้น และมีการควบคุมได้มากที่สุด ซึ่งระบบสัญญาบริการก็ตอบโจทย์ข้อนี้ สำหรับบริษัทร่วมทุน(Consortium) นั้นก็ยังไม่ถูกกระทบโดยกฎหมายฉบับนี้
หลังจากปี 1979 ซึ่งมีการปฏิวัติอิสลามในอิหร่าน สัญญาระหว่างรัฐบาลอิหร่านกับบริษัทร่วมทุน (Consortium) และสัญญาปิโตรเลียมอื่นๆ ที่ขัดกับกฎหมาย ถูกยกเลิกหมดในปี 1987 อิหร่านออกกฎหมายปิโตรเลียมอีกฉบับหนึ่ง และยกเลิกกฎหมายปิโตรเลียมฉบับก่อนหน้านี้ทุกฉบับ ช่วงที่ร่างและดำเนินการเพื่อออกกฎหมายฉบับนี้เป็นช่วงที่มีสงครามระหว่างอิหร่านกับอิรัก ผู้ร่างและผู้เกี่ยวข้องส่วนใหญ่ถูกอิทธิพลของสงครามเข้าครอบงำ ข้อเปลี่ยนแปลงที่เห็นได้ชัดคือ มีการใช้คำว่า “กระทรวงปิโตรเลียม” (Petroleum Ministry) แทนคำว่า “บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่าน”
กระทรวงปิโตรเลียมนี้เพิ่งตั้งหลังมีการปฏิวัติอิสลามแล้ว แต่บริษัทน้ำมันแห่งชาติอิหร่านและบริษัทน้ำมันสัญชาติอิหร่านอื่นๆ ก็ยังคงอยู่จนถึงปัจจุบัน โดยดำเนินภายใต้การดูแลของกระทรวงปิโตรเลียม ข้อสังเกตอีกอย่างหนึ่งคือ มาตรา 2 ของกฎหมายฉบับนี้ บัญญัติว่าปิโตรเลียมเป็นสมบัติสาธารณะภายใต้การจัดการของศาสนจักรอิสลามและห้ามบริษัทต่างชาติเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง ซึ่งแสดงถึงการที่ต้องการให้อุตสาหกรรมปิโตรเลียมของอิหร่านสามารถพึ่งตนเองได้ คือ ดำเนินการโดยบริษัทและคนอิหร่านโดยไม่ต้องการพึ่งพาบริษัทต่างชาติรัฐบาลอิหร่านเป็นผู้ลงทุนแต่ผู้เดียวในอุตสาหกรรมปิโตรเลียมโดยใช้งบประมาณแผ่นดิน สัญญาอย่างเดียวที่ใช้ได้ในสถานการณ์เช่นนี้คือสัญญาที่มีลักษณะคล้ายกับสัญญาจ้างเหมาทั่วๆ ไป
ผมขอค้างประเด็นไว้ตรงนี้ ตอนหน้าจะมาดูกันว่า ความต้องการของรัฐบาลอิหร่านที่จะให้อุตสาหกรรมปิโตรเลียมของอิหร่านดำเนินการโดยบริษัทและคนอิหร่านโดยไม่ต้องพึ่งพาบริษัทต่างชาติเลยนั้น ได้ผลเป็นอย่างไร และในที่สุดรัฐบาลอิหร่านต้องทำอะไร
----------------------
ดร. โยธิน ทองเป็นใหญ่
นักวิชาการอิสระ
