โค้งสุดท้ายของการเจรจาความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่

เป็นการประชุมในระดับคณะทำงานเฉพาะกิจ DURBAN PLATFORM ว่าด้วยการเพิ่มระดับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกและการปรับตัว สมัยที่ 2-11 (Ad hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action: ADP 2-11) การประชุมรอบนี้จะเป็นรอบสุดท้ายก่อนจะไปสู่ประชุมรัฐภาคี (COP) อนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศครั้งที่ 21 ในช่วงระหว่างวันที่ 30 พฤศจิกายน - 11 ธันวาคม ที่กรุงปารีส ฝรั่งเศส โดยมีเป้าหมายจะให้ได้ข้อสรุปยุติเกี่ยวกับความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่

นับจากการประชุม COP ครั้งที่ 13 ที่บาหลีในปี ค.ศ.2007 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นให้มีการเจรจา ได้มีการประชุมเจรจาในหลายระดับอย่างต่อเนื่อง เพื่อพยายามจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ ที่จะให้มีผลใช้บังคับกับทุกประเทศตั้งแต่ปี ค.ศ.2020 เป็นต้นไป โดยมีเป้าหมายหลักที่จะป้องกันและลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ อันที่จริงตามแผนการเจรจาในตอนแรก ต้องการให้การเจรจาได้ข้อสรุปยุติตั้งแต่ในปี 2009 ที่กรุงโคเปนฮาเกน แต่การเจรจาล้มเหลว จึงต้องขยายการเจรจาออกมา และตั้งเป้าหมายจะให้ได้ข้อสรุปในปลายปีนี้

ประเด็นเจรจาข้อสำคัญที่เป็นข้อถกเถียงโต้แย้งและทำให้การเจรจายืดเยื้อมากว่า 8 ปี คือ เป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่มากเพียงพอ เพื่อการควบคุมอุณหภูมิบรรยากาศโลกไม่ให้สูงเกินกว่า 2 องศาเซลเซียสภายใน ค.ศ.2100 แม้ว่าทุกประเทศต่างประกาศถึงการให้ความสำคัญต่อปัญหาโลกร้อน ดังจะเห็นได้จากถ้อยแถลงของผู้นำประเทศต่างๆ ในการประชุมสมัชชาสหประชาชาติสมัยสามัญครั้งล่าสุด เมื่อปลายเดือนกันยายนที่ผ่านมา แต่เมื่อต้องมีการกำหนดเป็นพันธกรณีเป้าหมายการลดก๊าซเรือนกระจกของแต่ละประเทศ ประเด็นเรื่อง “ประสิทธิภาพและความเป็นธรรม” ของการลดก๊าซเรือนกระจก ยังเป็นโจทย์ความยุ่งยากที่หาทางออกไม่ได้ง่ายนัก หากยึดหลักการเรื่องประสิทธิภาพ ทุกประเทศก็ต้องร่วมกันลดการปล่อยก๊าซในระดับที่มากเพียงพอ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายการลดก๊าซ แต่หากพิจารณาด้านความเป็นธรรม ประเทศที่พัฒนาแล้วซึ่งปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณสูงมาตั้งแต่ในอดีต และก่อให้เกิดปัญหาโลกร้อนมาจนถึงวันนี้ ก็ต้องรับผิดชอบมากกว่า ในอนุสัญญาว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ (UNFCCC) จึงกำหนดหลักการเรื่อง “ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” (Common but Differentiated Responsibilities :CBDR)

ในช่วงการเจรจาที่ผ่านมา หลักการเรื่อง CBDR กำลังถูกท้าทายอย่างหนักหน่วงจากกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว ทางสหรัฐอเมริกา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ สวิตเซอร์แลนด์ และแคนาดา สนับสนุนให้มีการปรับเปลี่ยนการกำหนดความรับผิดชอบในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยให้แบ่งตามสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ และระดับการปล่อยก๊าซของแต่ละประเทศ (ปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากก็ต้องรับผิดชอบมาก) โดยไม่ยึดถือการแบ่งแยกตามกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว และกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาอีกต่อไป การปรับเปลี่ยนหลักการดังกล่าว เริ่มปรากฏอยู่ในมติของการเจรจา COP 19 เรื่อง INDC

จากผลการเจรจา COP 19 ในปี 2013 ได้มีมติเป็นการบ้านให้ทุกประเทศเสนอข้อมูล “การกำหนดเป้าหมายสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น” (Intended Nationally Determined Contributions  : INDC) เพื่อการควบคุมระดับของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศ ให้อยู่ในระดับที่ไม่เกิดอันตรายต่อมนุษย์ โดยให้มีการสื่อสารส่งข้อมูล INDCs ตั้งแต่เนิ่นๆ ก่อนสมัยประชุม COP 21 จนถึงขณะนี้ได้มีการยื่นข้อมูล INDC มาแล้วรวม 122 ประเทศ สำหรับประเทศไทยได้ส่งเอกสารเสนอเป้าหมาย INDC ต่อสำนักงานเลขาธิการอนุสัญญาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศไปเมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2558 โดยกำหนดว่าในช่วงเวลาระหว่างปี ค.ศ.2021-2030 ได้ตั้งเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก 20% จากระดับการปล่อยปกติ (BAU) ให้ได้ภายในปี ค.ศ.2030 โดยระดับของการลดการปล่อยก๊าซสามารถเพิ่มได้เป็น 25%  ขึ้นอยู่กับการได้รับสนับสนุน และการเพิ่มศักยภาพในการเข้าถึงเทคโนโลยี การสนับสนุนด้านการเงิน การเพิ่มขีดความสามารถ ทั้งนี้ ได้สงวนสิทธิ์ในการทบทวนและปรับเป้าหมาย INDC ของไทยตามผลการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ขององค์การสหประชาชาติ

การลดก๊าซเรือนกระจกตามแนวทาง INDC นับเป็นการเปลี่ยนกติกาการลดก๊าซเรือนกระจกที่เคยกำหนดไว้ในพิธีสารเกียวโตอย่างมีนัยสำคัญ เป็นการกระจายความรับผิดชอบให้กับทุกประเทศ โดยไม่แบ่งแยกว่าเป็นประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศกำลังพัฒนา (พิธีสารเกียวโตกำหนดให้เป็นภาระของประเทศพัฒนาแล้วเท่านั้น) และให้แต่ละประเทศเสนอตัวเลขการลดก๊าซมาแบบอิสระ (พิธีสารเกียวโตกำหนดเป้าหมายการลดก๊าซในระดับโลก และจัดสรรความรับผิดชอบให้เฉพาะประเทศที่พัฒนาแล้วเป็นรายประเทศ) แนวทางดังกล่าวช่วยให้การเจรจาเดินหน้าต่อไปได้ ไม่เกิดทางตัน แต่ก็มีความเสี่ยงในแง่ความเพียงพอของปริมาณการลดก๊าซโดยรวม และประสิทธิภาพต่อการแก้ไขปัญหาโลกร้อน

หากสามารถปรับเปลี่ยนกติกาให้ “กลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว” มีพันธกรณีการลดการปล่อยก๊าซในระดับที่เพียงพอต่อการควบคุมระดับอุณหภูมิบรรยากาศโลก (ซึ่งมีข้อมูลทางวิทยาศาสตร์อยู่แล้ว) เป็นการกำหนดเป้าหมายแบบ Top-down ไม่ได้เสนอมาแบบอิสระ โดยต้องกำหนดอยู่ในความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ สำหรับ “กลุ่มประเทศกำลังพัฒนา” ก็ต้องมีพันธกรณีในการลดการปล่อยก๊าซด้วย ร่วมรับผิดชอบต่อปัญหาวิกฤติโลกร้อน โดยให้เป็นการเสนอมาแบบ Bottom-up โดยมีระบบการประเมินถึงความสอดคล้องกับระดับการปล่อยก๊าซและศักยภาพในการลดก๊าซ

แนวทางดังกล่าวเป็นอีกทางเลือกหนึ่ง ของการตอบโจทย์เรื่องประสิทธิภาพและความเป็นธรรมในการแก้ไขปัญหาโลกร้อน และยังคงหลักการ CBDR ที่กำลังถูกท้าทายโดยกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้ว