เปิดแข่งขัน ก่อนสัมปทานหมด

1)      ไม่ให้การผลิตลดลงในช่วงเปลี่ยนผ่าน  เพราะนอกจากจะกระทบการจ้างงานและธุรกิจต่อเนื่องแล้ว รายได้รัฐจากกิจกรรมปิโตรเลียมจะลดลง ทั้งต้องนำเข้าก๊าซ LNG มากขึ้น ซึ่งมักแพงกว่าก๊าซอ่าวไทย ค่าไฟฟ้าจะสูงขึ้น

2)      ต้องทำให้สังคมมั่นใจว่า สัญญาใหม่มีเงื่อนไขที่ให้ประโยชน์รวมสูงสุดสำหรับประเทศ

การผลิตก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทยที่ธรณีวิทยาเป็นกระเปาะเล็กๆ นั้น ไม่ใช่จะไปเช่าแท่นจ้างคนมาเจาะกันง่ายๆ เพราะเจาะผิดที่ก็สูญเงินเปล่า (dry holes) ส่วนที่ยากคือ งาน sub-surface ที่วิเคราะห์ข้อมูล seismic และผลการเจาะหลุมต่างๆ ต้องใช้ผู้เชี่ยวชาญวางแผนว่า ควรเจาะตรงไหน อย่างไร ถึงจะมีโอกาสพบและผลิตขึ้นมาได้มากที่สุด ให้คุ้มค่ากับการลงทุน กระเปาะเล็กหมดเร็ว ต้องมีการลงทุนหาหลุมใหม่ทุกๆ ปี เพื่อรักษาระดับการผลิต แนวโน้มคือ ยากและแพงขึ้น เพราะโครงสร้างส่วนที่ผลิตได้ง่ายและมากจะถูกใช้หมดก่อน 

ในกรณีที่สัมปทาน (หรือสัญญาแบ่งปันผลผลิต) ใกล้หมดอายุ หากผู้ประกอบการรายเดิมจะไม่ได้ดำเนินการต่อ ก็จะลดการลงทุนส่วนที่ไม่สามารถเก็บเกี่ยวประโยชน์หลังสัญญาหมดได้ มีผลให้การผลิตลดลง

แต่รัฐจะต้องไม่ตกเป็นเบี้ยล่างผู้รับสัมปทานรายเก่า!

ช่วงท้ายของการรับฟัง-แลกเปลี่ยนความคิดเห็น ที่จัดโดยคณะกรรมาธิการปฏิรูปพลังงาน สภาปฏิรูปแห่งชาติเมื่อวันที่ 13 มิถุนายน ดิฉันได้เสนอต่อคณะกรรมาธิการ ให้มีกระบวนการแข่งขันคัดเลือกผู้ประกอบการ เพื่อให้ได้เงื่อนไขผลประโยชน์ที่ดีที่สุด+โดยรวม+ที่ปฏิบัติได้จริง อาจไม่ใช่การประมูล เพราะความซับซ้อนของสถานการณ์การเปลี่ยนผ่าน แต่เป็น competitive negotiation หรือเจรจาทีละราย เพื่อให้ได้ข้อเสนอที่ตอบโจทย์หลายมิติ และให้เกิดการแข่งขันกัน

ผู้ประกอบการเดิมได้เปรียบ เพราะเชี่ยวชาญพื้นที่มากกว่า แต่รายใหม่ก็สามารถจัดหาผู้ชำนาญจากพื้นที่คล้ายคลึง หรืออาจจะ “ซื้อตัว” กันย่อมได้ (แต่คงซื้อข้อมูลความลับไม่ได้) แม้ไม่ง่ายที่จะสร้าง level playing field เพื่อดึงดูดผู้แข่งขัน แต่รัฐต้องหาหนทางให้มีการแข่งขันที่ค่อนข้างเสมอภาค โดยไม่ละเมิดข้อกฎหมาย

อนึ่ง ไม่แปลกที่ในต่างประเทศมักเลือกเจรจากับรายเดิม แต่หากเราจะลงเอยรายเดิม รัฐต้องมีข้อมูล benchmarking เปรียบเทียบเพื่อยืนยันว่าได้ทำดีที่สุดแล้ว

สิ่งที่คณะเจรจาต้องพิจารณาอย่างรอบคอบ อาทิ

- ข้อเสนอในช่วงเปลี่ยนผ่าน รายใหม่คงจะใช้รัฐเป็นสะพานเชื่อมในการเปลี่ยนผู้ประกอบการ เพื่อไม่ให้การผลิตลดลง รายเดิมก็คงเสนอผลประโยชน์รัฐไม่ให้แพ้รายใหม่

- ผู้แข่งขันที่เข้ารอบจะต้องมีมาตรฐานประกอบการที่ดี และมีศักยภาพ sub-surface ที่สูง เพื่อจะได้ผลิตขึ้นมามากที่สุด ถ้ารายไหนทำได้ต้นทุนต่ำกว่า ก็จะเสนอประโยชน์ให้รัฐได้มากกว่า แต่ต้องดำเนินการไม่ต่ำกว่ามาตรฐานสากล

- เปรียบเทียบข้อเสนอผลประโยชน์ที่แตกต่างตามสภาพการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต รวมถึง “ปลายชีวิต” ของแหล่งผลิตที่ต้นทุนต่อหน่วยจะสูงขึ้น อาจใช้กลไกเดิมแต่ปรับอัตราก้าวหน้าต่างๆ ให้สูงขึ้น หรืออาจเป็นกลไกใหม่ แต่ต้องระวัง กับดัก “เก็บแพงแต่เก็บได้น้อย หรือเก็บไม่ได้!” เช่น เพราะการผลิตน้อยกว่าที่ควร หรือการดำเนินงานชะงัก เพราะปัญหาความปลอดภัยหรือสิ่งแวดล้อม

- ควรเปิดให้ 2 รายเดิม (ปตท.สผ.และเชฟรอน) มาแข่งกันในพื้นที่ของอีกฝ่ายด้วย แม้อาจทำให้เกิดผู้ผลิตรายใหญ่มาก แต่ถ้าประเทศได้ประโยชน์มากกว่าก็น่าคิด

- ผลตอบแทนที่รัฐได้ขึ้นอยู่กับราคาก๊าซธรรมชาติด้วย ถ้าสูงรัฐก็เก็บภาษีและอื่นๆ ได้สูง แต่ก็กระทบผู้บริโภค จึงต้องกำหนดให้เป็นธรรมและชัดเจน มิฉะนั้นผู้ชนะที่ให้ผลตอบแทนแก่รัฐมากที่สุด อาจหาทางขึ้นราคาก๊าซในภายหลัง

มีการเสนอให้เก็บผลประโยชน์ในอัตราก้าวหน้าของสัดส่วน “รายได้ต่อรายจ่าย” ซึ่งความจริงคล้ายกับ “ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ” (SRB) 0-75% ในสัมปทาน Thailand III ซึ่งอาจซับซ้อนเข้าใจยาก ถ้าเปลี่ยนให้เข้าใจได้ง่ายขึ้นก็จะดี แต่ต้องเป็นโครงสร้างที่ robust-แข็งแกร่ง ไม่ฉาบฉวย

อัตราก้าวหน้านี้สามารถใช้กับทั้งระบบสัมปทานที่นิยมใช้ในประเทศที่มีธรรมภิบาลสูง (www.transparency.org) และระบบแบ่งปันผลผลิตที่นิยมใช้กันในประเทศอดีตอาณานิคม

ทั้ง 2 ระบบสามารถออกแบบให้เก็บผลประโยชน์เข้ารัฐได้สูงไม่แพ้กันหรือจะทำนโยบายราคาขายปลีกน้ำมัน-ก๊าซถูกๆ ก็ทำได้เหมือนกัน เพียงแต่ทำแล้วจะยิ่งเพิ่มหรือลดความเหลื่อมล้ำ?

ความแตกต่างที่ชัดเจนคือ ในระบบแบ่งปันผลผลิต ภาครัฐจะอนุมัติการดำเนินงานเอกชนอย่างละเอียด จึงเสี่ยงที่ระดับสูงจะแทรกแซงการจัดซื้อจัดจ้าง ระดับกลางจะเรียกเงินใต้โต๊ะ ในขณะที่ระบบสัมปทานโปร่งใส และมีแรงจูงใจให้เอกชนประหยัดค่าใช้จ่าย ระบบแบ่งปันผลผลิตและการตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติจะเสี่ยงทั้งในเรื่องประสิทธิภาพและธรรมาภิบาล

การเจรจามักไม่โปร่งใสและยากที่จะสร้างความไว้วางใจ ดิฉันจึงเสนอด้วยว่า ในคณะเจรจามีบุคคลอิสระที่เป็นที่ไว้วางใจของสังคม โดยต้องเรียนรู้ได้เร็ว สามารถเข้าใจความซับซ้อนและความเชื่อมโยงต่างๆ ไม่ว่าทางธุรกิจและทางเศรษฐกิจ-การคลัง มีจรรยาบรรณในการเก็บความลับต่างๆ และไม่ส่อวาระส่วนตัวทางการเมืองใดๆ

ถ้าได้บุคคลลักษณะนี้ร่วมในคณะเจรจา และแสดงให้สังคมเห็นว่า มีกระบวนการแข่งขันหรือเปรียบเทียบมากที่สุดแล้ว ผลลัพธ์น่าจะเป็นที่ยอมรับในวงกว้างของสังคมได้