เมื่อกรีซเลือกรัดเข็มขัดแก้เศรษฐกิจ

โดย ดร.จาริต ติงศภัทิย์ ให้เป็นวิทยากรการอบรมวิชาการในหัวข้อ "ประเด็นมุมมองเชิงนโยบายของรัฐบาล และธนาคารกลางกรีซต่อวิกฤติหนี้สาธารณะ และบทเรียนสำหรับประเทศไทย" งานนี้จะเรียกว่าบังเอิญก็ได้ เพราะ ดร.จาริตได้อ่านบทความผมเรื่องกรีซในคอลัมน์นี้ซึ่งคงชอบ จึงได้ขอให้ผมไปร่วมให้ความเห็นในการอบรมวิชาการเศรษฐกิจยุโรป ในหัวข้อดังกล่าว ซึ่งผมก็ยินดี วันนี้ก็เลยอยากจะมาแชร์ความเห็นของผม ที่ได้ให้ความเห็นไปให้แฟนคอลัมน์ “เศรษฐศาสตร์บัณฑิต” ทราบ

ขณะนี้ข้อตกลงการปล่อยเงินกู้งวดสาม ระหว่างกลุ่มเจ้าหนี้กับรัฐบาลกรีซ ได้มีข้อยุติแล้ว โดยกรีซจะได้วงเงินช่วยเหลือรอบสาม 86 พันล้านยูโร ช่วงสามปีข้างหน้า เพื่อปรับโครงสร้างและแก้ปัญหาเศรษฐกิจ หลังมีความไม่แน่นอนในเรื่องนี้มากว่าหกเดือน ว่าจะลงเอยอย่างไร ซึ่งฉากจบเรื่องนี้อย่างที่ทราบกันเป็นหนังม้วนเดิม คือ กรีซไม่ออกจากยูโร ยังกู้เงินจากกลุ่มเจ้าหนี้ต่อ เพื่อแก้เศรษฐกิจเหมือนห้าปีก่อนหน้า คำถามก็คือ แล้วข้อตกลงฉบับที่สามนี้จะแก้ปัญหาเศรษฐกิจของกรีซได้สำเร็จหรือไม่ นี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ข้อตกลงสัญญาเงินกู้ฉบับที่สาม ที่ได้ทำขึ้นระหว่างกรีซกับกลุ่มเจ้าหนี้ รวมถึงกระบวนการเจรจาในช่วงก่อนการตกลง ระหว่างรัฐบาลกรีซกับรัฐบาลกลุ่มเจ้าหนี้โดยเฉพาะ ตั้งแต่ที่กรีซได้ตัดสินใจหลังการทำประชามติ กลับไปเจรจาขอวงเงินกู้รอบที่สามใหม่จากกลุ่มเจ้าหนี้ มีมิติและประเด็นที่น่าสนใจหลายประเด็น ทั้งในแง่เศรษฐศาสตร์และการเมือง

ประเด็นแรก ชัดเจนว่าความไว้วางใจหรือ Trust ระหว่างกรีซกับกลุ่มเจ้าหนี้ ได้เสื่อมถอยลงมาก เห็นได้จากวิธีการที่กลุ่มเจ้าหนี้มีต่อกรีซ ในการให้ความช่วยเหลือที่มีลักษณะต่อรองแบบยื่นหมูยื่นแมวมาตลอด เช่น วางเงื่อนไขให้กรีซต้องแสดงหรือทำอะไรให้เห็นว่าทำจริง ก่อนกลุ่มเจ้าหนี้จะพิจารณาให้ความช่วยเหลือ

ตัวอย่างเช่น ตั้งแต่ก่อนเริ่มการเจรจาต้นเดือนกรกฎาคม กรีซต้องออกกฎหมายปรับภาษีมูลค่าเพิ่ม ปรับปรุงระบบภาษีทั่วไป ปรับปรุงระบบเงินสวัสดิการ และปรับลดรายจ่ายภาครัฐก่อน เพื่อแลกกับการเริ่มต้นการเจรจา พร้อมการเพิ่มวงเงินกู้ฉุกเฉินให้แก่ธนาคารกลางกรีซ เพื่อแก้ปัญหาสภาพคล่อง จากนั้นกรีซก็ต้องปรับปรุงกระบวนพิจารณาคดีความ และออกกฎเกณฑ์ใหม่ที่เอื้อต่อการแก้ไขปัญหาฐานะในภาคธนาคารพาณิชย์ เพื่อแลกกับการได้เงินกู้ระยะสั้นอีกเจ็ดพันล้านยูโร เพื่อนำไปชำระหนี้ที่ถึงกำหนดเพื่อไม่ให้ผิดนัดชำระหนี้ และล่าสุดรัฐสภากรีซต้องตกลงยอมรับเงื่อนไขสัญญาเงินกู้รอบที่สาม ที่มีมาตรการให้รัฐบาลกรีซต้องปฏิบัติก่อนจะเบิกเงินกู้ได้มากถึง 35 รายการ เพื่อแลกกับวงเงินกู้ระยะสั้นอีก 5 พันล้านยูโร เพื่อชำระหนี้ที่ครบกำหนดเดือนสิงหาคม และข้อตกลงวงเงินกู้รอบที่สามอีก 86 พันล้านยูโร สำหรับสามปีข้างหน้า ทั้งหมดนี้ชี้ชัดว่า กลุ่มเจ้าหนี้เข้มงวดมากในการปล่อยเงินกู้ต่อกรีซ สร้างเงื่อนไขในทุกขั้นตอนที่กรีซต้องทำ ก่อนเบิกเงินกู้แต่ละครั้ง ไม่เช่นนั้นก็ไม่มีข้อตกลง ซึ่งดุดันกว่าที่เคยเห็นมา

สอง เงื่อนไขเหล่านี้ได้ถูกสร้างขึ้นมาให้กรีซต้องปฏิบัติ โดยไม่เกรงใจว่ารัฐบาลกรีซจะประสบปัญหาทางการเมืองในประเทศมากน้อยแค่ไหน ในการนำเรื่องดังกล่าวผ่านการเห็นชอบจากสภาผู้แทนกรีซ แม้อาจทำให้รัฐบาลต้องแพ้เสียงในสภาและมีอันเป็นไป ชี้ว่ากลุ่มเจ้าหนี้ไม่มีความรู้สึกต่อสิ่งที่อาจเกิดขึ้น ในทางการเมืองในกรีซที่พรรคการเมืองต้องร่วมกันอนุมัติเงื่อนไขกู้เงินที่สุดโต่งนี้ เหมือนมองว่าปัญหาการเมืองถ้าเกิดขึ้นก็เป็นปัญหาภายในของกรีซ ไม่ใช่ปัญหาของกลุ่มเจ้าหนี้

สาม เงื่อนไขการปล่อยกู้งวดสามที่ตกลงกัน ก็ไม่ได้แตกต่างในสาระด้านนโยบายจากข้อตกลงเงินกู้สองฉบับแรก คือ ยังเน้นแนวทางเดิมที่จะแก้ไขปัญหาโดยการประหยัดด้านการคลัง การเพิ่มทุนให้แก่ระบบธนาคารพาณิชย์ และการปฏิรูประบบเศรษฐกิจให้มีความเป็นเสรีและทำงานตามกลไกตลาดมากขึ้น โดยหวังว่าฐานะการคลังของกรีซที่จะดีขึ้น จะสร้างความเชื่อมั่นให้กับนักลงทุน นำไปสู่การไหลกลับของเงินทุนต่างประเทศ และการลงทุนของภาคเอกชน ซึ่งก็คือการฟื้นเศรษฐกิจกรีซ การสร้างรายได้ และความสามารถในการชำระหนี้

ด้วยเหตุนี้เงื่อนไขที่มากับการปล่อยเงินกู้รอบที่สาม จึงมุ่งตัดรายจ่ายภาครัฐ เพิ่มอัตราภาษี ลดเงินอุดหนุน เปิดเสรีธุรกิจและวิชาชีพในตลาดแรงงาน แปรรูปรัฐวิสาหกิจ และปรับปรุงการทำงานของภาคราชการ เพื่อลดคอร์รัปชัน ซึ่งทั้งหมดอยู่ในแนวเดียวกับเงื่อนไขที่มีในข้อตกลงเงินกู้สองฉบับแรก ที่ไม่ประสบความสำเร็จในการแก้ปัญหาเศรษฐกิจ

คำถามที่ตามมาก็คือ แล้วรอบนี้เราจะเห็นการแก้ไขปัญหากรีซที่ประสบความสำเร็จหรือไม่       

ในประเด็นนี้ผมได้ให้ความเห็นไปว่า ปัญหากรีซคงจะยังเหมือนเดิม ไม่เลวร้ายลงจนเกิดการผิดนัดชำระหนี้ แต่เศรษฐกิจจะไม่โต หนี้ก็จะยังอยู่ในระดับที่สูง อัตราการว่างงานก็คงจะสูงต่อไป และประชาชนชาวกรีซก็คงจะลำบากต่อไปอีก เหมือนกรณีข้อตกลงเงินกู้สองฉบับแรก ที่เป็นเช่นนี้เพราะ         

หนึ่ง ในแง่นโยบายวิธีการแก้ไขปัญหากรีซมีข้อจำกัดมาก เพราะเน้นการประหยัด ขณะที่เศรษฐกิจกรีซกำลังหดตัว และต้องการการกระตุ้นการใช้จ่ายโดยเฉพาะการใช้จ่ายของภาครัฐ ขณะที่อัตราดอกเบี้ยที่ต่ำ ก็ไม่สามารถส่งผ่านไปสู่ภาคเอกชนในรูปของสินเชื่อ เพราะสถาบันการเงินกรีซมีฐานะอ่อนแอจึงไม่ปล่อยเงินกู้ ที่สำคัญคือกรีซไม่ได้ประโยชน์จากระบบอัตราแลกเปลี่ยนยูโรที่กรีซเป็นสมาชิก เพราะค่าเงินยูโรแข็งเกินไป และสร้างข้อจำกัดให้กับความสามารถในการแข่งขันของการส่งออกของกรีซ เหล่านี้ทำให้การแก้ไขปัญหากรีซ ไม่ได้ประโยชน์จากนโยบายที่กำหนดไว้ในข้อตกลงอย่างที่ควรจะเป็น

สอง วงเงินกู้ที่กรีซได้จากกลุ่มเจ้าหนี้ช่วงสามปีข้างหน้าน้อยเกินไป และกรีซต้องนำเงินกู้ส่วนใหญ่ไปเพิ่มทุนให้ระบบธนาคารพาณิชย์และชำระหนี้ ไม่มีเหลือที่จะใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ ประเด็นนี้ทำให้การฟื้นตัวของเศรษฐกิจกรีซไม่ได้ประโยชน์จากวงเงินกู้ใหม่ที่มี เพราะเงินกู้ที่ได้มาต้องนำไปชำระหนี้

สาม ไม่มีการปรับโครงสร้างหนี้ในเงื่อนไขวงเงินกู้รอบที่สามที่ตกลงกัน ทำให้ระดับหนี้ที่กรีซมีจะไม่ลดลงมากสามปีจากนี้ไปจะยังคงสูงอยู่ (ประมาณการว่าระดับ 170-180 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ประชาชาติ) ซึ่งจะไม่ดึงดูดให้ภาคเอกชนต่างประเทศปล่อยเงินกู้ใหม่ให้กับรัฐบาลกรีซและภาคเอกชน ทำให้กรีซจะยังขาดแคลนสภาพคล่องเพื่อฟื้นเศรษฐกิจ ประเด็นนี้เป็นประเด็นที่กองทุนการเงินระหว่างประเทศ แสดงความเห็นอย่างเปิดเผยว่า ควรต้องมีการปรับโครงสร้างหนี้ให้กรีซ ในข้อตกลงการปล่อยเงินกู้ฉบับที่สาม ไม่อย่างนั้นปัญหาหนี้ที่กรีซมีอยู่จะไม่สามารถแก้ไขได้ เศรษฐกิจกรีซจะไม่ฟื้น มีการวิเคราะห์ว่า การปรับโครงสร้างหนี้ที่จะช่วยกรีซได้ (คือลดอัตราส่วนหนี้ต่อรายได้ประชาชาติเหลือประมาณ 120 เปอร์เซ็นต์ ในสามปีข้างหน้า) จะต้องมีการลดเงินต้นประมาณ 50 เปอร์เซ็นต์ ลดภาระดอกเบี้ยประมาณ 70 เปอร์เซ็นต์ และยืดเวลาการชำระหนี้จากเฉลี่ย 14 ปี ปัจจุบัน เป็น 25 ปี

ทั้งหมดนี้แสดงว่า แม้ข้อตกลงฉบับที่สามจะเป็นข่าวดีต่อตลาดการเงิน แต่เงื่อนไขที่มากับการปล่อยกู้ที่เน้นให้รัฐบาลกรีซต้องประหยัด และปฏิรูปเศรษฐกิจ จะไม่นำไปสู่การแก้ไขปัญหาของกรีซ เศรษฐกิจกิจกรีซจะอ่อนแอต่อไปเหมือนคนป่วยที่มีคนให้กู้เงินไปซื้อยาที่ไม่ตรงกับโรคที่ป่วย ทานเท่าไร เป็นหนี้เท่าไรก็ไม่หาย แต่เจ้าหนี้ก็ไม่เดือดร้อนเพราะไม่ผิดนัดชำระหนี้ ขณะเดียวกัน อาการป่วยของกรีซก็สร้างโอกาสทางธุรกิจให้กับภาคเอกชนของกลุ่มเจ้าหนี้ และประเทศอื่นที่จะเข้าไปซื้อทรัพย์สินราคาถูก ได้จากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ และจากหนี้ของภาคเอกชนกรีซที่มาจากการล้มละลายของธุรกิจ (Distressed asset)

นี่คือโลกของความเป็นจริงที่เราต้องเข้าใจ