การออกเสียงประชามตินั้นสำคัญไฉน?

คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์

 คือการอ้างถึงหรือรายงานให้ทราบ มักพบในรัฐธรรมนูญฉบับเก่าๆ ของแคว้นต่างๆ ในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งใช้เฉพาะกับร่างกฎหมายเท่านั้น ในทางปฏิบัติประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงทั้งหมดจะมารวมตัวกัน ณ ลานสาธารณะ และจะใช้วิธียกมือให้ความเห็นเกี่ยวกับร่างกฎหมายที่เสนอ วิธีปฏิบัติดังกล่าวก็คือประชาธิปไตยโดยทางตรงนั่นเอง แต่เมื่อสมาพันธรัฐขยายกว้างใหญ่ขึ้นวิธีดังกล่าวจึงได้ถูกยกเลิก ปัจจุบันสมาพันธรัฐสวิสใช้ผู้แทนในการออกกฎหมายแทนวิธีดังกล่าว


อย่างไรก็ตาม ประชาธิปไตยโดยทางตรงยังคงทิ้งร่องรอยไว้ให้เห็นในประเทศนี้อยู่ นั่นก็คือการออกเสียงประชามติเพื่อคัดค้านร่างกฎหมายของสมาพันธรัฐ โดยจะมีการรวบรวมลายมือชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงตามวิธีการซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ การริเริ่มดังกล่าวจะนำไปสู่การออกเสียงประชามติว่าจะยอมรับหรือปฏิเสธร่างกฎหมายนั้น แต่ถ้าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการแก้ไขหรือเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญของสมาพันธรัฐมีบทบังคับว่าจะต้องจัดให้มีการออกเสียงประชามติเท่านั้น


อนึ่ง มีข้อสังเกตว่า ในจำนวนการออกเสียงประชามติซึ่งได้จัดให้มีขึ้นในประเทศประชาธิปไตยรวมกว่า 800 ครั้งนับตั้งแต่ศตวรรษที่ 15 เป็นต้นมา กว่า 400 ครั้งถูกจัดขึ้นในประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ซึ่งแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่าประเทศสวิตเซอร์แลนด์ให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมของประชาชนมากเพียงใด


สำหรับในประเทศอื่นๆ การออกเสียงประชามติมักจะเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญเสียเป็นส่วนใหญ่ กล่าวคือร่างรัฐธรรมนูญซึ่งรัฐสภาได้ลงคะแนนรับรองแล้วจะต้องให้ประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติอีกครั้งหนึ่งว่าจะยอมรับให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นใช้บังคับได้หรือไม่ ถ้าผู้มีสิทธิลงคะแนนส่วนมากเห็นด้วยร่างนั้นก็ใช้บังคับได้ แต่ถ้าส่วนมากไม่เห็นด้วยร่างรัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นอันตกไป


นอกจากกรณีของร่างรัฐธรรมนูญแล้ว การลงคะแนนแสดงประชามติยังอาจใช้กับร่างกฎหมายธรรมดาที่มีความสำคัญเป็นพิเศษอีกด้วย นอกจากนี้ ยังมีการออกเสียงประชามติอีกรูปแบบหนึ่ง ได้แก่ การขอคำปรึกษาจากผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งโดยการริเริ่มของรัฐบาล การขอคำปรึกษารูปแบบนี้อาจมีขึ้นก่อนหรือหลังการออกกฎหมาย ซึ่งมีตัวอย่างตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา เป็นต้น วิธีการเช่นนี้ถือว่าเป็นวิธีที่เสี่ยงน้อยที่สุด เนื่องจากเป็นเพียงการขอปรึกษาหารือ จึงไม่มีผลผูกมัดให้รัฐบาลต้องดำเนินการตามผลการประชามตินั้นแต่อย่างใด


สำหรับประเทศไทย การออกเสียงประชามติเพิ่งเป็นที่รู้จักและพูดถึงกันมากเมื่อประมาณสิบกว่าปีที่ผ่านมา นับตั้งแต่มีการบัญญัติเรื่องประชามติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 อย่างไรก็ตาม การออกเสียงประชามติถูกนำมาใช้เป็นครั้งแรกกับร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 รัฐธรรมนูญดังกล่าวมีบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญที่น่าสนใจและแตกต่างจากรัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับอื่นๆ กล่าวคือ ฉบับก่อนหน้านี้จะรวมหน้าที่นิติบัญญัติและหน้าที่การจัดทำรัฐธรรมนูญไว้ในองค์กรเดียวกัน แต่ฉบับปี 2549 ได้แยกหน้าที่ทั้งสองออกจากกัน คือ ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติมีอำนาจพิจารณากฎหมายและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเท่านั้น ส่วนการจัดทำรัฐธรรมนูญให้เป็นหน้าที่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ สภานิติบัญญัติแห่งชาติจะทำได้ก็เพียงเสนอความคิดเห็นประกอบร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น


ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว (2549) กำหนดให้ประชาชนออกเสียงประชามติว่าจะรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญจัดทำขึ้นทั้งฉบับ ฉะนั้น จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวนี้ได้ให้ความสำคัญแก่บทบาทของประชาชนเกี่ยวกับการยกร่างรัฐธรรมนูญในขั้นตอนต่างๆ อย่างกว้างขวาง ซึ่งกระบวนการดังกล่าวไม่เคยปรากฏมาก่อนตลอดระยะเวลากว่า 70 ปี นับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง


โดยเฉพาะในขั้นตอนสุดท้าย คือ เมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว รัฐธรรมนูญกำหนดให้เผยแพร่ให้ประชาชนทราบและจัดให้มีการออกเสียงประชามติว่าจะให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบ โดยหากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยเสียงข้างมากเห็นชอบให้นำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาใช้บังคับแล้ว ให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาตินำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศใช้ต่อไป ซึ่งกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2550 ที่เราทราบกันดีอยู่แล้ว


จะเห็นได้ว่า การให้ความสำคัญต่อการมีส่วนร่วมของประชาชนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว (2549) ที่ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 กลายเป็นรัฐธรรมนูญที่มีเจตนารมณ์ร่วมอย่างแท้จริงโดยการที่ประชาชนได้ทำสัญญาประชาคมร่วมกันผ่านการออกเสียงประชามติ ซึ่งถือว่าเป็นเรื่องใหม่มากสำหรับประเทศไทย แม้ว่าจะเกิดขึ้นในโลกประชาธิปไตยตะวันตกมาช้านานแล้วก็ตาม ทั้งนี้ ก็เพื่อให้สอดคล้องกับคติประชาธิปไตยของประเทศที่เจริญแล้ว แต่ผิดกันอยู่ที่ว่าประเทศที่มีประชาธิปไตยเข้มแข็ง เช่น ฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มาจากการออกเสียงประชามติในปี ค.ศ.1958 และใช้เรื่อยมาจนถึงปัจจุบันเกือบ 60 ปี ส่วนของไทยเราใช้ได้ยังไม่ครบ 10 ปี ก็ถูกประกาศยกเลิกเสียแล้ว


สำหรับการร่างรัฐธรรมฉบับที่ 20 นี้ แม้รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว (พ.ศ. 2557) จะมิได้กำหนดถึงกระบวนการออกเสียงประชามติไว้ก็ตาม แต่เมื่อเรากำลังจะจัดให้มีกฎหมายสูงสุดที่คาดหวังว่าจะใช้แก้ไขปัญหาทางการเมืองของประเทศที่ใช้ได้อย่างยั่งยืนกว่าฉบับก่อนๆ ก็คงต้องฝากให้ผู้มีอำนาจได้พิจารณาว่าควรหรือไม่ที่จะนำร่างรัฐธรรมนูญมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติ ซึ่งก็ไม่แน่ว่าหากประชาชนได้ทำสัญญาประชาคมร่วมกันอีกครั้งหนึ่ง รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ย่อมมีความชอบธรรมและเป็นที่ยอมรับมากขึ้น อันอาจทำให้รัฐธรรมนูญมีอายุยืนนานกว่าฉบับก่อนๆ ก็เป็นได้