ความก้าวหน้าของการประชุมเจรจาความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ที่เปรู

และพิธีสารเกียวโต ครั้งที่ 10 ณ กรุงลิมา สาธารณรัฐเปรู โดยมีหัวข้อการประชุมเจรจาสำคัญเกี่ยวกับการจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ. 2015 ตามแผนการเจรจาเดิมที่ถูกกำหนดไว้ว่าจะมีการเจรจาให้ได้ข้อยุติภายในปี 2015 ซึ่งจะมีการจัดประชุมประเทศภาคีอนุสัญญา UNFCCC ครั้งที่ 21 ณ กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส

หลังจากที่มีการเจรจากันอย่างเข้มข้นกว่าสองสัปดาห์ ในที่สุดประเทศสมาชิกกว่า 190 ประเทศ ได้มีมติที่เรียกว่า “Lima Call for Action Plan” ซึ่งเป็นกรอบการเจรจาสำหรับความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่นับเป็นความก้าวหน้าที่สำคัญ กรอบเจรจาดังกล่าวยึดถือหลักการให้แต่ละประเทศเสนอเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของตนเอง

เอกสาร “Lima Call for Action Plan” มีความยาวรวม 43 หน้าโดย 4 หน้าแรกเป็นมติของการประชุม มีเนื้อหายืนยันเป้าประสงค์ของประเทศสมาชิกที่จะเจรจาความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ต่อไปและให้ได้ข้อยุติภายในเดือนธ.ค. 2015 ทั้งนี้ ความตกลงฉบับใหม่จะมีผลทางกฎหมายกับทุกประเทศ โดยคำนึงถึงความสมดุลหรือความเหมาะสมของการดำเนินงานระหว่างประเทศที่พัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนา

เอกสารอีก 39 หน้าเป็นกรอบเนื้อหาการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่หลังปี ค.ศ.2015 หัวข้อหลักในเอกสารการเจรจา ได้แก่ วัตถุประสงค์ทั่วไป การลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก การปรับตัว การเงิน การพัฒนาและการถ่ายทอดเทคโนโลยี การเพิ่มขีดความสามารถในการดำเนินงาน ความโปร่งใสในการดำเนินงานและการสนับสนุน กรอบเวลาและกระบวนการในการปฏิบัติ ข้อกำหนดด้านขั้นตอนและการจัดตั้งองค์กร

สังเกตได้ว่าหัวข้อหลักในเอกสารการเจรจาล้วนเป็นประเด็นการเจรจาที่มีมานานแล้ว แต่ยังหาข้อยุติไม่ได้แต่ละหัวข้อของการเจรจายังเต็มไปด้วยทางเลือกต่างๆ มากมายที่เสนอมาจากประเทศสมาชิกตัวอย่างเช่น การกำหนดวันที่ความตกลงจะมีผลบังคับใช้ มีทางเลือกที่ต้องพิจารณาตั้งแต่ วันที่ 1 ม.ค.2020 หรือ 31 ธ.ค.2020 หรือ 1 ม.ค.2021 โดยวันที่สิ้นสุดการดำเนินการก็มีข้อพิจารณา คือ ค.ศ.2030 หรือ 2040 หรือ 2050 หรือ 2100 หรือ ดำเนินการตลอดไปโดยไม่มีวันสิ้นสุด (สามารถดาวน์โหลดเอกสารอ่านได้จาก http://unfccc.int/files/meetings/lima_dec_2014/application/pdf/auv_cop20_lima_call_for_climate_action.pdf)

ในช่วงของการประชุมเจรจาของคณะทำงานเฉพาะกิจ (Durban Platform for Enhanced Action : ADP) ยังคงมีความเห็นที่แตกต่างกันอย่างมากระหว่างประเทศสมาชิกเกี่ยวกับหลักการเรื่อง “ความรับผิดชอบร่วมกันในระดับที่แตกต่าง” (Common but Differentiated Responsibility : CBDR) เรื่องของเขตของความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ และความเห็นที่แตกต่างกันเกี่ยวกับขอบเขตของ INDCs (Intended Nationally Determined Contributions) ช่วงเวลาของการยื่นเสนอ และแนวทางการประเมินทบทวนก่อนไปถึงการเจรจาที่กรุงปารีส

INDCs จะเป็นสิ่งสำคัญพื้นฐานสำหรับการดำเนินงานด้านการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศหลังปี ค.ศ. 2020 ซึ่งจะเป็นปีที่ความตกลงฉบับใหม่เริ่มมีผลบังคับใช้ INDCs เป็นการบ้านสำคัญข้อหนึ่งที่เกิดขึ้นจากผลการประชุมเจรจา COP19 ในปี 2013 ที่โปแลนด์โดยมีมติเชิญชวนให้รัฐภาคีทุกประเทศเสนอข้อมูล “INDCs” เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามมาตรา 2 ของอนุสัญญา UNFCCC คือ การควบคุมระดับของก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศให้อยู่ในระดับที่ไม่เกิดอันตรายต่อมนุษย์ อาจแปลความหมายของ INDCs ได้ว่าเป็น “การกำหนดเป้าหมายสนับสนุนในระดับประเทศอย่างมุ่งมั่น” อย่างไรก็ดีบางประเทศได้ตีความคำว่า “การสนับสนุน” (Contribution) หมายถึงการสนับสนุนเรื่องการลดก๊าซเรือนกระจกเท่านั้น แต่บางประเทศได้ตีความว่าการสนับสนุนรวมไปถึงเรื่องการปรับตัว ด้านการเงิน ด้านการเพิ่มศักยภาพ รวมทั้งการถ่ายทอดและสนับสนุนเทคโนโลยี

ในเอกสารผลการประชุม COP20 นี้มีข้อสรุปเกี่ยวกับกฎเกณฑ์พื้นฐานของการยื่นส่ง “INDCs” ของแต่ละประเทศ (อยู่ในย่อหน้าที่ 14 ของเอกสาร) โดยระบุว่าควรประกอบด้วย เป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก ปีฐานที่ใช้ กรอบเวลาดำเนินงาน ขอบเขต กระบวนการวางแผน ข้อสมมุติฐาน วิธีการคำนวณ การพิจารณาว่า INDCs ที่เสนอมาเพียงพอและเป็นธรรมหรือไม่ภายใต้สถานการณ์ของแต่ละประเทศ และผลต่อการสนับสนุนให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามมาตรา 2 ของอนุสัญญา UNFCCC

ในมุมมองของรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อมของประเทศเปรู ซึ่งทำหน้าที่เป็นประธานของ COP20 เห็นว่า ผลการประชุมที่เปรูครั้งนี้ได้ประสบความสำเร็จทั้งในด้านผลลัพธ์และมติของการประชุม นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ของกระบวนการเจรจาเรื่องโลกร้อนในเวทีระหว่างประเทศที่มีการนำเสนอตัวเลขงบประมาณสนับสนุน “กองทุนโลกร้อน” (Green Climate Fund) ในช่วงก่อนการประชุมและระหว่างช่วงการประชุม ทั้งโดยประเทศที่พัฒนาแล้วและประเทศกำลังพัฒนา ทำให้มียอดเงินสนับสนุนทะลุเป้าหมายเบื้องต้น 10 พันล้านดอลลาร์ ได้แล้ว

ทางด้านนางคริสติน่า เลขาธิการของอนุสัญญา UNFCC มีความเห็นว่าประเทศสมาชิกเดินทางมาที่เปรูภายใต้กระแสข่าวดีและมุมมองในแง่บวกอันเป็นผลมาจากแผนปฏิบัติการด้านการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศที่ประกาศโดยสหภาพยุโรป จีน และสหรัฐอเมริกา ที่จะเพิ่มระดับตัวเลขงบประมาณให้กับกองทุนโลกร้อนและประเทศสมาชิกได้เดินทางจากประเทศเปรูพร้อมกับหนทางที่สดใสไปสู่การเจรจาที่กรุงปารีสในปีหน้า มีข้อมติสำคัญหลายด้านที่เกิดขึ้นจากผลการประชุมครั้งนี้ มีแนวทางยกระดับด้านการเงิน การปรับตัว การดำเนินงานด้านป่าไม้ และด้านการศึกษา

แม้ว่าจะมีความก้าวหน้าเกิดขึ้นจากการประชุมที่เปรู แต่จนถึงขณะนี้ ยังไม่สามารถประเมินได้อย่างชัดเจนว่าจะเกิดผลสำเร็จในการเจรจาจัดทำความตกลงโลกร้อนฉบับใหม่ในปีหน้าตามที่กำหนดไว้หรือไม่ ประเด็นที่สำคัญ คือ จะมีเนื้อหาของความตกลงที่มีเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในระดับที่เพียงพอต่อการควบคุมการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิให้อยู่ในระดับที่ไม่เกิดอันตรายได้หรือไม่