สัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 21 ควรเดินหน้าหรือถอยหลัง?

ของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน ซึ่งที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ หรือ กพช. ที่มี พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เป็นประธาน มีมติเห็นชอบไปแล้วเมื่อวันที่ 22 ต.ค. 2557 ที่ผ่านมา โดยพื้นที่สัมปทานรอบนี้มีทั้งหมด 29 แปลง แบ่งเป็นพื้นที่บนบก 23 แปลง และในทะเล 6 แปลง อย่างไรก็ตาม ก็มีกลุ่มที่คัดค้านการเปิดสัมปทานรอบที่ 21 โดยให้เหตุผลว่าควรจะปฏิรูประบบสัมปทานในประเทศไทยให้เป็นระบบแบ่งปันผลผลิตแบบประเทศมาเลเซียเสียก่อน โดยหวังว่าจะได้น้ำมันราคาถูกแบบประเทศมาเลเซีย มาดูกันว่าข้อเท็จจริงเป็นอย่างไร

ระบบการจัดเก็บรายได้ปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้น เราใช้ “ระบบสัมปทาน” เช่นเดียวกับประเทศที่พัฒนาแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา ญี่ปุ่น ออสเตรเลีย อังกฤษ นอร์เวย์ และกลุ่มประเทศยุโรป ฯลฯ เป็นระบบที่มีเงื่อนไขแน่นอนชัดเจนและโปร่งใส บทเรียนจากความล้มเหลวของระบบสัมปทานไทยแลนด์ทู (Thailand II) ที่นำเงื่อนไขใน “ระบบแบ่งปันผลผลิต” ของประเทศมาเลเซียมาประยุกต์ใช้ในระบบสัมปทานของประเทศไทยในปี พ.ศ. 2525 โดยจำกัดเพดานต้นทุนไว้ที่ 20% ของรายได้จากการขายปิโตรเลียมและเก็บผลตอบแทนเข้ารัฐสูงเกินไป จนไม่มีเอกชนรายใดสนใจลงทุนพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทย เนื่องจากศักยภาพแหล่งปิโตรเลียมในประเทศไทยนั้นด้อยกว่าประเทศมาเลเซียค่อนข้างมาก

หลังจากนั้นตั้งแต่ปี พ.ศ. 2530 ในสมัยรัฐบาล พลเอกเปรม ติณสูลานนท์ จึงได้เริ่มดำเนินการศึกษาปรับปรุงระบบสัมปทานปิโตรเลียมใหม่โดยรวบรวมความคิดเห็นจากผู้เชี่ยวชาญจาก UNDP/UNCTC คณะกรรมการปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานและข้อคิดเห็นจากการสัมมนาต่างๆ จนได้ข้อสรุปและมีผลบังคับใช้เป็นระบบสัมปทานไทยแลนด์ทรี (Thailand III) ในรัฐบาล พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ ปี พ.ศ. 2532 เป็นต้นมา โดยมีการจัดเก็บค่าภาคหลวงในอัตราก้าวหน้า 5 - 15% ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขายได้ขึ้นอยู่กับศักยภาพของแหล่ง และภาษีเงินได้ปิโตรเลียม 50% ของกำไรหลังหักค่าใช้จ่าย

นอกจากนี้มีการเก็บผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ หรือ SRB ที่เก็บจาก “กำไรส้มหล่น” ของผลกำไรรายปีในกรณีที่ราคาน้ำมันในตลาดโลกมีราคาสูงผิดปกติหรือพบแหล่งน้ำมันขนาดใหญ่แบบ “เซอร์ไพรส์” ในประเทศไทยโดยจะเก็บในอัตราก้าวหน้า 0 - 75% ของกำไรรายปี ซึ่งที่ผ่านมาถือว่าเป็นระบบที่เหมาะสมและเกิดประโยชน์สูงสุดกับประเทศไทย เนื่องจากเป็นระบบที่ยืดหยุ่นจึงสามารถใช้กับการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมทั้งแหล่งขนาดเล็กและขนาดใหญ่เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงทางพลังงานของประเทศ โดยให้ผลตอบแทนเข้ารัฐได้เหมาะสม ที่ผ่านมารัฐสามารถเก็บผลตอบแทนเข้ารัฐได้ถึง 72% ของส่วนแบ่งกำไรหลังหักค่าใช้จ่าย

และปัจจุบัน ก็ได้มีการปรับปรุงระบบไทยแลนด์ทรี มาเป็น “ไทยแลนด์ทรีพลัส” (Thailand III Plus) เพื่อบังคับใช้สำหรับแปลงสัมปทานรอบที่ 21 โดยเพิ่มเติมเงื่อนไขพิเศษจากไทยแลนด์ทรี ดังนี้

1)ต้องให้การสนับสนุนเงินเพื่อการศึกษาและพัฒนาชุมชนในท้องถิ่น ไม่น้อยกว่าปีละ 1 ล้านบาทในช่วงการสำรวจและไม่น้อยกว่าปีละ 2 ล้านบาทในช่วงการผลิต

2)ต้องเสนอเงินให้เปล่าในการลงนาม (Signature Bonus) แล้วแต่เงื่อนไขของแต่ละแปลง บางแปลงต้องให้ไม่น้อยกว่า 100 ล้านบาทต่อแปลง และกรณีที่ค้นพบและผลิตปิโตรเลียมได้ ต้องเสนอเงินให้เปล่าในการผลิต (Production Bonus) ในแต่ละครั้ง 200 ล้านบาทในแปลงที่อยู่ในทะเล และ 400 ล้านบาทในแปลงที่อยู่บนบกเมื่อมีการผลิตสะสมถึง 10, 20, และ 30 ล้านบาร์เรลเทียบเท่าน้ำมันดิบตามลำดับ

3)ให้บริษัทคนไทยเข้าร่วมประกอบกิจการในอัตราไม่น้อยกว่า 5% เมื่อได้รับพื้นที่ผลิต

4)ต้องใช้บริการด้านยานพาหนะ การก่อสร้างสินค้าและอุปกรณ์อื่นๆ ในประเทศไทยเป็นอันดับแรก

จากเงื่อนไขที่เพิ่มเติมขึ้นมาดังกล่าวถือว่าให้ผลประโยชน์เพิ่มเติมเข้ารัฐได้มากขึ้น ยิ่งถ้ามีการสำรวจค้นพบปิโตรเลียมและสามารถผลิตได้ในเชิงพาณิชย์ก็จะยิ่งเก็บผลประโยชน์ได้มากขึ้นไปอีก รวมถึงจะทำให้มีการจ้างงาน สร้างรายได้ให้กับคนไทยเพิ่มเติมอีกด้วย

กรณีที่มีกระแสว่า การเปิดสัมปทานรอบใหม่นี้เป็นการขายสมบัติชาติ หรือ แบ่งเค้กก้อนโตให้เอกชน เป็นความเข้าใจผิดโดยสิ้นเชิง ต้องเข้าใจก่อนว่าสัมปทานปิโตรเลียมคือการอนุญาตให้เข้ามาสำรวจหาแหล่งปิโตรเลียมเท่านั้น เรายังไม่รู้ว่ามีปิโตรเลียมหรือไม่ และแปลงสัมปทานในรอบที่ 21 นี้ก็เป็นแปลงเก่าที่เคยมีการสำรวจไปแล้วแต่ยังไม่พบปิโตรเลียมเชิงพาณิชย์ ก็เอามาเวียนเปิดใหม่ ถ้าหากใครสำรวจพบปิโตรเลียมและทำตามเงื่อนไขครบทุกประการก็มีสิทธิ์ยื่นขอพื้นที่ผลิตต่อไปได้ แต่ถ้าสำรวจไม่พบปิโตรเลียมในระยะเวลาที่กำหนดก็ต้องคืนพื้นที่ให้กับรัฐไป ก็สูญเสียเงินลงทุนไปฟรีๆ ถือเป็นความเสี่ยงที่เอกชนต้องรับไป อย่างเช่นสัมปทานปิโตรเลียมรอบที่ 20 ที่ผ่านมา มีการยื่นขอสำรวจ 28 แปลง ตอนนี้เอกชนได้คืนแปลงสัมปทานให้รัฐแล้ว 18 แปลง พบแหล่งปิโตรเลียมแค่ 1 แปลงเท่านั้น แถมมีปริมาณน้อยมากเพียง 0.05 ล้านล้านลูกบาศก์ฟุต

ทำไมการเปิดสัมปทานรอบใหม่จึงจำเป็น ? เพราะปริมาณสำรองปิโตรเลียมในประเทศไทยในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา มีแนวโน้มลดลงอย่างรวดเร็วเพราะไม่มีการค้นพบปริมาณสำรองเพิ่มเติมอย่างมีนัยสำคัญหรือพูดง่ายๆ ก็คือ สำรวจหามาเติมไม่ทันผลิตใช้ นั่นเอง และผลการสำรวจในสัมปทานรอบหลังๆ มีการค้นพบปิโตรเลียมเพิ่มเติมน้อยมาก ดังนั้น ภาครัฐจึงมีความจำเป็นต้องเร่งเปิดสัมปทานรอบนี้เพื่อให้เอกชนที่สนใจมาลงทุนสำรวจหาปริมาณสำรองให้กับประเทศเพิ่มเติมเพื่อเสริมความมั่นคงทางพลังงาน โดยเฉพาะก๊าซธรรมชาติที่มีผลต่อราคาค่าไฟฟ้าในประเทศ ถ้ากำลังการผลิตก๊าซธรรมชาติในประเทศลดลง จะทำให้ต้องนำเข้าก๊าซธรรมชาติเหลว หรือ แอลเอ็นจี (LNG) จากต่างประเทศที่มีราคาสูงกว่าก๊าซในอ่าวไทยกว่าเท่าตัวเพิ่มมากขึ้น ทำให้ค่าไฟฟ้าปรับตัวสูงขึ้น ซึ่งจะกระทบต่อภาคอุตสาหกรรมอย่างมาก อาจจะถึงขั้นย้ายฐานการผลิตไปประเทศเพื่อนบ้านก็เป็นได้

ด้วยความจำเป็นดังกล่าวทำให้ประเทศไทยต้องเร่งเดินหน้าสำรวจหาแหล่งพลังงานสำรองเพิ่มเติมหากชะลอเพื่อจะรื้อระบบไปใช้ระบบแบ่งปันผลผลิตที่เราพบว่าล้มเหลวในอดีต คงต้องใช้เวลาหลายปีกว่าจะได้ข้อยุติผมมองว่าจะเป็นความเสี่ยงของประเทศหากเราใช้ระบบใหม่แล้วไม่มีใครลงทุนและปริมาณสำรองปิโตรเลียมที่มีอยู่หมดลง ทำให้ต้องพึ่งพาการนำเข้าทั้งหมดจนเราอาจตกอยู่ในภาวะขาดแคลนพลังงาน ส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจและความมั่นคงของประเทศอย่างรุนแรงในที่สุด