นโยบายที่อยู่อาศัยในออสเตรเลีย (จบ)

(รายละเอียดในกรุงเทพธุรกิจฉบับวันจันทร์ที่ 28 เมษายน 2557 หน้า 12)

นอกจากนี้ รัฐบาลออสเตรเลียยังมีมาตรการในช่วงปลายปี 2008 ถึงต้นปี 2009 ในการจัดการกับปัญหาสภาพคล่องที่ลดลงในตลาดเงิน สินเชื่อที่ลดลง และ ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นกับตลาดที่อยู่อาศัยและผู้ให้กู้ยืมจากความเสี่ยงที่เพิ่มขึ้นจากการว่างงานที่เพิ่มขึ้นจนครัวเรือนจำนวนหนึ่งอาจเสียความเป็นเจ้าของที่อยู่อาศัยไป มาตรการที่เป็นรูปธรรมคือ การค้ำประกันเงินกู้ยืมจากสถาบันการเงินออสเตรเลียและต่างประเทศเป็นเวลา 3 ปี และ การแทรกแซงตลาดโดยซื้อ residential mortgage-backed securities (RMBS) ที่คละคุณภาพเป็นจำนวนเงิน AUD 8,000 ล้าน ทั้งนี้ เพื่อเป็นการเพิ่มสภาพคล่องแก่สถาบันการเงินขนาดเล็ก ต่อมาได้มีการเจรจากับธนาคารต่างๆ โดยมีเงื่อนไขให้ธนาคารต่างๆ ใช้ความยืดหยุ่นต่อผู้กู้ยืมเงินโดยการพักชำระดอกเบี้ย 12 เดือน ซึ่งจะทบเข้าไปในเงินต้นและชำระภายหลังได้

รัฐบาลออสเตรเลียในขณะนั้นยังได้มอบหมายให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังทำการทบทวนระบบภาษีและเงินอุดหนุนในเรื่องที่อยู่อาศัยด้วยและมีรายงานออกมาในเดือนธันวาคม 2008 รายงานดังกล่าวได้ระบุว่า เงินอุดหนุนทางอ้อมที่ให้แก่เจ้าของที่อยู่อาศัยโดยการยกเว้นภาษีกำไรจากราคาที่อยู่อาศัยที่สูงขึ้น การงดเว้นภาษีจากค่าเช่าแฝงของที่อยู่อาศัย และ การยกเว้นภาษีที่ดิน อาจประมาณการได้ว่ามียอดรวมกันสูงถึง AUD 25,000 ล้านในปี 2003 การวิเคราะห์ผู้ได้รับประโยชน์ชี้ว่า เงินอุดหนุนทางอ้อมนี้สร้างความไม่เท่าเทียมระหว่างกลุ่มรายได้โดยเอื้อแก่ผู้มีรายได้สูงและวัยกลางคนมากกว่า นอกจากนี้รัฐบาลออสเตรเลียได้จัดตั้ง Major Cities Units ในปี 2008 เพื่อช่วยเหลือรัฐบาลท้องถิ่นโดยเฉพาะเมืองใหญ่ๆ ในการพัฒนานโยบายและการจัดลำดับค่าใช้จ่ายโครงสร้างพื้นฐานตามความสำคัญก่อนหลังโดยสัมพันธ์กับประเด็นสำคัญๆ ของแต่ละเมือง ส่วนการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานภายใต้ภาพรวมที่ใหญ่กว่านั้นจะถูกหน่วยงานที่จัดตั้งขึ้นใหม่อีกหน่วยงานหนึ่งชื่อ Infrastructure Australia ทำการพัฒนายุทธศาสตร์แม่บทของความต้องการโครงสร้างพื้นฐานในอนาคต ตลอดจนถึงแผนดำเนินงาน การใช้จ่ายเงินจาก Building Australia Fund ที่ตั้งขึ้นในปี 2009 จะได้รับการชี้นำภายใต้กลไกดังกล่าวในทศวรรษข้างหน้านี้ อย่างไรก็ตามความต้องการที่อยู่อาศัยของเมืองและภูมิภาคต่างๆ ภายใต้ภาพรวมของการลงทุนทางเศรษฐกิจข้างต้นยังไม่มีความชัดเจนแต่อย่างใด

ในงานวิจัยนี้ Milligan & Pinnegar ได้พยายามสร้างหลักเกณฑ์เพื่อประเมินคุณภาพของนโยบายที่อยู่อาศัย แต่การประเมินที่ดีจะต้องดูผลลัพธ์ที่ได้จากนโยบายซึ่งเป็นเรื่องที่เป็นไปไม่ได้ เนื่องจากนโยบายดังกล่าวเพิ่งจะใช้มาไม่นาน ดังนั้น พวกเขาจึงได้กำหนดสิ่งที่คาดหวังได้จากนโยบายที่ดีโดยดูที่ 1) ระดับราคาที่ผู้ซื้อรับได้ 2) อุปทานที่อยู่อาศัยไม่ขาดแคลน 3) ระยะเวลาเช่าและคุณภาพ กับ 4) การตอบสนองต่อประชาชนทุกกลุ่ม

พวกเขาพิจารณานโยบายที่อยู่อาศัยตามหลักเกณฑ์ข้างต้นแล้วเห็นว่า ทิศทางของนโยบายมีเป้าหมาย ขอบเขต และขนาดที่กว้างขวาง และ ยึดโยงกับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมโดยรวม แต่อาจจะขาดนัยสำคัญต่อทิศทางในอนาคตบ้าง ในเชิงรูปธรรมนโยบายปัจจุบันได้ตระหนักถึงการช่วยเหลือผู้ซื้อบ้านมากกว่าผู้เช่าบ้านในอดีตและยังได้ให้ความสำคัญกับอุปทานโดยการให้แรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการและรัฐบาลท้องถิ่น การช่วยเหลือชาวพื้นเมืองที่เน้นหนักเฉพาะท้องถิ่นห่างไกลก็หันมาให้ความสำคัญกับตัวเมือง นโยบายได้พยายามช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสโดยการให้เสียค่าเช่าต่ำกว่าตลาดเป็นเวลา 10 ปีเพื่อให้มีโอกาสเพียงพอในการสะสมเงินออมเพื่อซื้อที่อยู่อาศัยในอนาคต

อย่างไรก็ตาม พวกเขาเห็นว่า นโยบายปัจจุบันมีจุดอ่อนที่ยังคงเน้นหนักที่ผู้ซื้อบ้านหลังแรกมากเกินไป การบำรุงรักษาและการแก้ไขปัญหาชุมชนของโครงการให้เช่าที่ยังทำกันน้อยมาก การช่วยเหลือค่าเช่ายังครอบคลุมสัดส่วนที่ใหญ่มากขึ้นในงบประมาณด้านที่อยู่อาศัยเป็นจำนวนเงินถึง AUD 2,300 ล้าน และ ระดับการช่วยเหลือยังลักลั่นกันในระหว่างภูมิภาค การช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อยให้ซื้อบ้านของตนเองยังคงมีน้อยอยู่โดยยังไม่ได้ให้ความสำคัญกับกำลังของผู้ซื้อ การบูรณาการเรื่องที่อยู่อาศัยเข้ากับการวางผังเมืองและโครงสร้างพื้นฐานยังไม่ได้คำนึงถึงความเท่าเทียมกันในระหว่างกลุ่มรายได้ สุดท้ายแรงจูงใจทางภาษีแก่การซื้อบ้านที่นำไปสู่การเก็งกำไรยังคงไม่ได้กล่าวถึง

Milligan & Pinnegar ยังได้ดูต่อไปถึงโครงสร้างองค์กรของรัฐบาลออสเตรเลียที่จะส่งผ่านนโยบายจากบนลงล่าง ในระดับรัฐบาลกลาง กระทรวงครอบครัวบริการชุมชนและกิจการชาวพื้นเมืองได้ถูกเปลี่ยนชื่อ เป็น กระทรวงครอบครัวที่อยู่อาศัยบริการชุมชนและกิจการชาวพื้นเมือง ทำให้เรื่องที่อยู่อาศัยมีกระทรวงและรัฐมนตรีที่ดูแลโดยตรง ส่วนนโยบายที่อยู่อาศัยภายใต้ภาพรวมของรัฐบาลมี National Housing Supply Council อันเป็นองค์กรใหม่ที่เพิ่งจัดตั้งขึ้นเมื่อปี 2008 เพื่อทำการวิเคราะห์และพยากรณ์อุปสงค์ อุปทาน และ จัดทำข้อเสนอแนะเชิงนโยบายทุกปี อีกองค์กรหนึ่งได้แก่ Prime Minister’s Council on Houselessness ซึ่งจัดตั้งขึ้นเมื่อปี 2009 ที่ทำเรื่องผู้ไร้ที่อยู่อาศัยโดยเฉพาะ ในส่วนของการประสานงานระหว่างรัฐบาลระดับต่างๆ กันได้แก่ Housing Ministers Council ที่จะทำการประสานงานภายใต้ Council of Australian Governments (COAG) ส่วนที่จะเป็นปัญหาแก่การดำเนินนโยบายที่อยู่อาศัยของรัฐบาลกลางได้แก่ รัฐบาลรัฐกับรัฐบาลท้องถิ่น รัฐบาลรัฐต่างๆ มักจะมีความเห็นว่า ปัญหาที่อยู่อาศัยเกิดจากรายได้ต่ำเกินไปมากกว่าจะเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างของตลาดที่อยู่อาศัย ส่วนรัฐบาลท้องถิ่นก็แทบจะไม่มีความรู้เกี่ยวกับเรื่องที่อยู่อาศัยเลย

วิจารณ์

1. นโยบายที่อยู่อาศัยควรจะต้องแบ่งเป็นนโยบายประเภทที่กระตุ้นอุปสงค์เป็นการทั่วไปทุกกลุ่มรายได้ และนโยบายประเภทที่ใช้เฉพาะกลุ่มรายได้

2. การลดภาษีธุรกิจเฉพาะและค่าธรรมเนียมโอนในไทยเป็นตัวอย่างของนโยบายประเภททั่วไป งานวิจัยเกี่ยวกับเรื่องนี้ยังไม่เป็นที่ชัดเจน แต่การลดภาษีธุรกิจเฉพาะในปี 2545 ภายหลังวิกฤติบริษัทเงินทุนสามารถเพิ่มปริมาณได้เป็นเท่าตัวจากปีก่อนหน้า ในปี 2551 และ 2552 สามารถรักษาความต้องการได้เท่าๆ กับปีก่อนหน้า 4-5 ปี ทั้งๆ ที่เกิดวิกฤติการเงินสหรัฐอเมริกา อย่างไรก็ตามถ้าหากจะเปรียบเทียบภาษีธุรกิจเฉพาะที่เสียไปกับภาษีมูลค่าเพิ่มที่ได้เพิ่มขึ้นมาจากจำนวนที่อยู่อาศัยที่เพิ่มแล้ว ปริมาณที่เพิ่มขึ้นจะต้องไม่น้อยกว่า 50% โดยประมาณจึงจะเท่าทุนในเชิงของการเก็บภาษี

3. อัตราดอกเบี้ยที่ต่ำลงและสัดส่วนเงินดาวน์ที่ลดลง เป็นนโยบายที่อยู่อาศัยที่ส่งผลชัดเจนเช่นเดียวกัน สำหรับทุกกลุ่มรายได้

4. การสร้างระบบและเส้นทางคมนาคมเพื่อเปิดพื้นที่ใหม่สำหรับการพัฒนาโครงการที่อยู่อาศัยโดยที่ระยะเวลาการเดินทางไม่มากและแพงเกินไป จะเป็นการลดราคาของที่อยู่อาศัยเนื่องจากต้นทุนที่ดินที่ต่ำลง การส่งเสริมแหล่งอุตสาหกรรมหรือแหล่งงานอื่นๆ นอกเมืองทำให้ผู้มีรายได้น้อยมีงานทำ เสียเวลาและค่าเดินทางน้อย และ มีที่อยู่อาศัยราคาต่ำในเวลาเดียวกัน นโยบายการลดภาษีอาจไม่เป็นที่พึงปรารถนาในออสเตรเลียในเชิงของความไม่เท่าเทียมกันระหว่างกลุ่มรายได้ แต่การสร้างเส้นทางคมนาคมใหม่เพื่อเปิดพื้นที่และการสร้างแหล่งงานเป็นเรื่องที่ออสเตรเลียจะต้องคิดคำนึงให้มากกว่านี้ในฐานะที่เป็นนโยบายที่ช่วยให้ราคาที่อยู่อาศัยมีระดับที่พอซื้อได้ สัดส่วนราคาที่อยู่อาศัยเทียบกับรายได้ต่อปีของออสเตรเลียอยู่ที่ 6+ แต่ของไทยอยู่ที่ 4.6 นี่คือผลของนโยบายนี้

5. อัตราดอกเบี้ยที่ต่ำเป็นนโยบายที่ช่วยผู้มีรายได้น้อยได้เป็นอย่างดี กล่าวคือ อัตราดอกเบี้ยที่ลดลง 1 หน่วยเปอร์เซ็นต์จะเพิ่มกำลังซื้อได้เกือบ 10% นโยบายนี้ยังไม่ค่อยมีปัญหาความไม่เท่าเทียมระหว่างกลุ่มรายได้ที่ชัดเจนมากนัก สิ่งที่รัฐบาลออสเตรเลียควรจะให้ความสนใจคือ การช่วยเหลือในรูปแบบใดก็แล้วแต่ที่ลดเงินดาวน์ลงให้เหลือ 0% ได้ยิ่งดี เช่นอาจจะใช้วิธีประกันความเสี่ยงสำหรับกลุ่มที่ไม่ต้องวางเงินดาวน์ เป็นต้น

6. รัฐบาลกลางออสเตรเลียให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีแก่เจ้าของที่อยู่อาศัย ผู้ลงทุนในที่อยู่อาศัย และ บ้านเช่า ปีปีหนึ่งเป็นเงินถึง AUD 45,000 ล้าน (ปีงบประมาณ 2011-2012) ถ้าหากใช้เงินจำนวนนี้เพียงครึ่งหนึ่งจ่ายเงินดาวน์ให้ประชาชนฟรีสำหรับบ้านใหม่หลังแรก 20% ของราคาบ้านปานกลาง AUD 600,000 เท่ากันหมดแก่ทุกระดับรายได้ ซึ่งมีจำนวนปีละ 150,00-200,000 หลัง ประชาชนก็จะมีบ้านของตนเองได้ทุกคนโดยไม่ต้องสร้างบ้านเช่าให้เลย

7. การสร้างที่อยู่อาศัยให้เช่าเป็นของรัฐบาลเองไม่มีทางที่จะได้ประสิทธิภาพเท่ากับการให้ประชาชนเลือกเองโดยได้รับความช่วยเหลือ/การอุดหนุน หรือ การให้แรงจูงใจแก่ผู้ประกอบการในการสร้างที่อยู่อาศัยให้เช่าเอง เนื่องจากจะต้องใช้งบประมาณมหาศาลและการบริหารไม่มีประสิทธิภาพเท่าภาคเอกชน

---------------------

ที่มา : Milligan, Vivienne and Pinnegar, Simon, “Recent Developments in Housing Policy in Australia in Comparative Perspective,” a paper prepared for International Housing Conference Housing Assets, Housing People, Glasglow, September 1-4, 2009.