สืบเนื่องจากบทความในคราวที่แล้ว ผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับเขตอำนาจในการพิจารณาคดีของศาลปกครอง
โดยได้กล่าวถึงหลักการหนึ่งที่เรียกว่า "ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล (acte de gouvernement)" ซึ่งเป็นหลักการที่ศาลปกครองในหลายประเทศ อาทิเช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน รวมถึงประเทศไทยเอง ได้นำมาใช้ประกอบการพิจารณาขอบเขตอำนาจในการพิจารณาคดีของตน ซึ่งสรุปสาระสำคัญของหลักการนี้ได้ว่าศาลปกครองไม่มีอำนาจในการพิจารณาสิ่งที่เป็นการกระทำของรัฐบาล
แม้ว่าทฤษฎีนี้จะเป็นที่ยอมรับโดยทั่วไป แต่กลับไม่เคยมีการนิยามว่า “การกระทำของรัฐบาล” ไว้อย่างชัดเจน ประเด็นนี้จึงกลายเป็นประเด็นที่ถกเถียงกันอยู่ทั้งในทางวิชาการและในทางปฏิบัติ สำหรับหลักเกณฑ์ที่ผู้เขียนนำมาอธิบายในบทความครั้งที่แล้วนั้นเป็นเพียงแนวที่ศาลปกครองฝรั่งเศสนำมาใช้เท่านั้น ในส่วนของประเทศไทยเอง แม้ว่าจะมีแนวคำพิพากษาศาลปกครองที่แสดงให้เห็นว่าศาลปกครองไทยยอมรับทฤษฎีนี้ก็ตาม เช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 178/2550 ที่ศาลปกครองวินิจฉัยไว้อย่างชัดเจนว่า มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบให้ผู้แทนไปลงนามในข้อตกลงระหว่างประเทศถือเป็นการกระทำทางรัฐบาลที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศและไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองจึงมีคำสั่งไม่รับฟ้อง แต่ต่อมาศาลปกครองกลางก็มีคำสั่งรับฟ้องกรณีที่มีบุคคลกลุ่มหนึ่งไปฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนแถลงการณ์ร่วมระหว่างไทย-กัมพูชา (คำสั่งศาลปกครองกลางที่ 984/2551) ทั้งที่หากพิจารณาดูแล้วสองคดีดังกล่าวมีลักษณะที่คล้ายกันคือเป็นการขอให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับการดำเนินการทางความสัมพันธ์ระหว่างประเทศทั้งสองเรื่อง แต่กลับมีแนวการตัดสินไม่เหมือนกัน
เมื่อปราศจากคำนิยามที่ชัดเจนดังกล่าว การจะทำความเข้าใจในทฤษฎีการกระทำของฝ่ายปกครองนั้นก็สามารถทำได้โดยการศึกษาบทความทางวิชาการของนักกฎหมายมหาชน ซึ่งท่านศาสตราจารย์นันทวัฒน์ บรมานันท์ นักวิชาการด้านกฎหมายมหาชนได้อธิบายไว้อย่างน่าสนใจว่า การกระทำของรัฐบาลนั้นจะมีอยู่ 2 ลักษณะที่สำคัญคือ การกระทำของรัฐบาลในฐานะฝ่ายบริหาร ซึ่งคณะรัฐมนตรีจะทำงานในลักษณะที่เป็นองค์กรกลุ่มคือทำงานร่วมกันในฐานะที่เป็นคณะรัฐมนตรี เช่น คณะรัฐมนตรีมีมติกำหนดนโยบายสำหรับการกู้ยืมเงินสองล้านล้านบาท หรือมีมติในการยื่นเสนอร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณา เป็นต้น
การกระทำของรัฐบาลอีกด้านหนึ่งคือ การดำเนินงานในฐานะฝ่ายปกครอง ซึ่งในการดำเนินงานลักษณะนี้ นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคนจะทำงานหรือบริหารงานตามหน้าที่ตนเองรับผิดชอบและอาศัยอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย เช่น การออกกฎกระทรวง การออกคำสั่ง หรือมีมติยื่นร่างกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณา เป็นต้น ดังที่ปรากฏอยู่ในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ 40/2528 ว่า “ในระบบสภาแห่งรัฐ (Conseil d’Etat) จะมีอำนาจตรวจสอบการทำงานของคณะรัฐมนตรีในส่วนที่เกี่ยวกับงานประจำ ไม่ตรวจสอบการทำงานของคณะรัฐมนตรีเฉพาะในเรื่องที่มีลักษณะเป็นงานนโยบายเท่านั้น ทั้งนี้เพราะสถาบันรัฐสภาจะควบคุมงานนโยบายของคณะรัฐมนตรีตามวิถีของระบอบประชาธิปไตยอยู่แล้ว” แต่การกระทำของรัฐบาลทั้งสองลักษณะนี้บางครั้งก็ใกล้เคียงกันมากจนเกือบจะแยกกันไม่ออก การที่ศาลปกครองจะพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์ไว้อย่างชัดเจนจึงเป็นเรื่องยาก จำเป็นที่จะต้องพิจารณาข้อเท็จจริงเป็นรายคดีไป
ผู้อ่านอาจสงสัยต่อไปว่า ถ้าศาลปกครองไม่มีอำนาจในการวินิจฉัยแล้ว หมายความว่ารัฐบาลสามารถดำเนินงานโดยปราศจากการกำกับดูแลอย่างนั้นเลยหรือ ในประเด็นนี้นั้นระบบการปกครองแบบแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Power) ก็มีกลไกการตรวจสอบแบบถ่วงดุล (check and balance) โดยรัฐสภา หรือองค์อื่นๆ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญ ไว้ตรวจสอบและกำกับดูแล
ในบทความครั้งต่อไปผู้เขียนจะขอหยิบยกเอาคดีต่อไปนี้มาพิจารณากันว่าหากนำหลักเรื่องการกระทำของรัฐบาลมาปรับใช้แล้ว คดีต่อไปนี้เป็นเรื่องที่อยู่ควรอยู่ในอำนาจของศาลปกครองหรือไม่อย่างไร
1. กรณีการฟ้องเพิกถอนการบังคับใช้พระราชบัญญัติความมั่นคงในราชอาณาจักรในปี 2552 และ 2554
2. กรณีการฟ้องเพิกถอนมติคณะรัฐมนตรีให้ขึ้นราคาก๊าซแอลพีจี โดยให้ปรับขึ้นเดือนละ 0.5 บาทตั้งแต่ 1 กันยายน 2556 ขึ้นไป
3. กรณีที่กลุ่มผู้เลี้ยงไข่ไก่รายย่อยภาคกลางได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองให้มีคำสั่งคุ้มครองชั่วคราว ตรึงราคาไข่ไก่ที่ 3.50 บาทต่อฟอง และยกเลิกโครงการธงฟ้า
พบกันใหม่ครั้งหน้าค่ะ
-----------------
บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนอันเป็นความเห็นในทางวิชาการ และไม่ใช่ความเห็นของบริษัท อัลเลน แอนด์ โอเวอรี่ (ประเทศไทย) จำกัด ที่ผู้เขียนทำงานอยู่
