“เขา (ยัง) อยากอยู่ยาว” รัฐธรรมนูญข้า...ใครห้ามแตะ

"เขาอยากอยู่ยาว" เป็นอมตะวาจาที่ อาจารย์บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เมื่อครั้งเป็นประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเคยให้ไว้กับผู้สื่อข่าว ภายหลังสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ลงมติคว่ำร่างรัฐธรรมนูญกลางที่ประชุม สปช.เมื่อปี 2558 

ไม่น่าเชื่อว่าผ่านมา 5 ปี ประโยคของอาจารย์บวรศักดิ์ยังคงใช้ได้กับสถานการณ์การเมืองในปัจจุบัน

ทั้งนี้ เป็นเพราะสถานการณ์การเมือง เรื่องของ “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ” ที่ดูเชิงตอนแรกจะเป็นช่องตัดตอน “การสืบทอดอำนาจ" ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)” ได้ แต่ตอนนี้ กลับพบเส้นทางเชิงประจักษ์ว่า ผู้มีอำนาจกำลังสร้างถนนเพื่อไปสู่ "การอยู่ยาว" อีกรอบ โดยมีกลไกของรัฐสภาและกติกาในรัฐธรรมนูญ เป็นสิ่งที่คอยเกื้อหนุนให้เป็นไปตามเจตนานั้น

จุดเริ่มของเรื่องที่ชัดเจน คือความพยายามเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความอำนาจของรัฐสภาว่าสามารถแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ที่นำไปสู่การแก้ไขรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับได้หรือไม่ โดยมองว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันกำหนดให้กระทำได้เฉพาะการแก้ไขเป็นรายมาตราเท่านั้

บุคคลที่เป็นหัวหอกเรื่องนี้ ไม่ใช่ใครอื่น ‘ไพบูลย์ นิติตะวัน’ ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ ซึ่งในอดีตเคยเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดเดียวกับอาจารย์บวรศักดิ์กับ ‘สมชาย แสวงการ’ ส.ว. ซึ่งทั้งสองคนเคยต่างอยู่ก๊วน ‘40 ส.ว.’ ด้วยกันมาก่อน

ไพบูลย์ ผู้ที่ขนานนามตนเอง ‘ซามูไรด้านกฎหมาย’ ได้พยายามนำเสนอมุมมองถึงเหตุผลว่าทำไมการแก้ไขรัฐธรรมนูญอาจขัดกับรัฐธรรมนูญ โดยระบุต่อที่ประชุมคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ ก่อนรับหลักการว่า “ความมุ่งหมายและคำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ หน้า 453 บันทึกว่า แม้จะเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ในยามที่สถานการณ์เปลี่ยนแปลงไป หรือความต้องการของประชาชนเปลี่ยนแปลง อาจมีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้ ในรัฐธรรมนูญจึงมีบทบัญญัติว่าด้วยวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไว้โดยเฉพาะ”

“ย่อมหมายความว่า เจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ ในหมวด 15 บัญญัติให้อำนาจรัฐสภาเฉพาะแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น โดยรัฐสภาไม่สามารถดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ”

นอกจากนี้ ยังมีอีกเหตุผล ที่ไพบูลย์ระบุไว้ในรายงานของคณะกรรมาธิการฯ คือ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.2563 หมวด 8 การเสนอและการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญ ข้อ 114 วรรคสาม ที่กำหนดให้การแก้ไขเพิ่มเติม หรือยกเลิกมาตราใดของรัฐธรรมนูญให้ระบุมารตราไว้ด้วย แต่ประเด็นตั้ง ส.ส.ร. นั้นไม่บอกว่าให้ยกเลิกมาตราใดในรัฐธรรมนูญ ดังนั้นจึงไม่อยู่ในอำนาจของรัฐสภาจะดำเนินการได้

จากความคิดเห็นของไพบูลย์ สามารถสรุป และแปลไทยเป็นไทยได้ว่า “การแก้ไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 โดยตั้ง ส.ส.ร. และมีหน้าที่สำคัญคือ ทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ย่อมทำไม่ได้ทั้งในข้อกฎหมายและเจตนารมณ์” และสิ่งนี้เองที่ทำให้ได้รับการเห็นพ้องจาก ส.ส. และ ส.ว.บางส่วนจนเป็นที่มาของการร่วมกันส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา

ทั้งนี้ มีคำอธิบายของ ส.ว.นักกฎหมาย ที่เคยทำหน้าที่เป็นเลขานุการ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ “กาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์” ให้ความเห็นในทางกฎหมาย ที่ทำให้กลไกโต้แย้งมีน้ำหนัก คือ หลักของรัฐธรรมนูญ ที่เป็นกฎหมายมหาชน หากเรื่องใดที่ไม่เขียนไว้ย่อมทำไม่ได้ และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กับการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ นั้นไม่ใช่เรื่องเดียวกัน

"เพราะการแก้ไขเพิ่มเติมนั้น ไม่ได้ทำลายโครงสร้างของรัฐธรรมนูญเดิม แต่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ไม่อยู่บนพื้นฐาน ไม่ยึดโยงโครงสร้างของรัฐธรรมนูญฉบับเดิม”

แน่นอนว่า ความเห็นและคำอธิบายทางกฎหมาย ย่อมถูกโต้แย้งจาก สมาชิกรัฐสภา ฝั่งที่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ที่เห็นว่า 1.ได้ทำตามกระบวนการ ที่มาตรา 256 กำหนด คือ เสนอเนื้อหาเพื่อแก้ไขเพิ่มเติม 2.ส่วนการแก้ไขทั้งฉบับนั้น ที่เขียนให้เป็นหน้าที่ของ “ส.ส.ร.” เป็นอีกขั้นตอน ที่ไม่ใช่อยู่ในการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้

เมื่อความเห็นแบ่งเป็น 2 ฝ่าย แบบนี้ เชื่อว่าจะเข้าทาง ตามประเด็นที่มีความเห็นแย้ง ที่องค์กรวินิจฉัยกลาง ต้องตีความ อย่างไรก็ตามในช่องทางที่นำไปสู่ “การอยู่ยาว” ปลายทางคือ “รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560” ที่ถูกขนานนามว่า ฉบับสืบทอดอำนาจ ต้องไม่ถูกแก้ไข

แม้ ‘วิรัช รัตนเศรษฐ’ ประธานวิปรัฐบาล จะการันตีกับ พรรคร่วมรัฐบาลว่า 17 - 18 พฤศจิกายน 2563 นี้ ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับของ ส.ส.พรรคร่วมรัฐบาล และฉบับของฝ่ายค้าน จะเดินหน้าและนำไปสู่การตั้งกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาแน่นอน

แต่นั่นไม่ใช่สิ่งที่การันตีแบบ 100% ว่า รัฐธรรมนูญจะแก้ไขกลไกสืบทอดอำนาจของ คสช. ได้ เพราะในเมื่อมีช่องทางยื่นศาลรัฐธรรมนูญขวางไว้ 

ดังนั้นสิ่งที่ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า แม้รัฐสภาจะรับหลักการ ตั้งกรรมาธิการพิจารณา และนำไปสู่การแก้ไข รวมถึงการลงมติเห็นชอบ แต่เมื่อเนื้อหานั้นสุ่มเสี่ยงที่อำนาจซึ่งถูกสืบทอดจะถูกตัดวงจร จึงทำให้ต้องหาทางเตะสกัดกันตั้งแต่เนิ่น ๆ

หากถึงที่สุดแล้ว ไม่อาจหยุดความพยายามการล้มการสืบทอดอำนาจได้ ‘การยุบสภา’ อาจเป็นคำตอบสุดท้ายที่จะเกิดขึ้น เพื่อรักษาอำนาจเอาไว้ให้นานที่สุด โดยมีรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ปราศจากริ้วรอยของการแก้ไขเป็นเกราะกำบังให้อีกครั้ง