นักกฎหมายแนะ “กรธ.”ต้องทำร่างรธน.ใหม่ มีความสมดุลเชิงอำนาจ อย่าคิดระบบให้รัฐบาลอ่อนแอ หวั่นแก้ปัญหาชาติไม่ได้
ในงานประชุมวิชาการสถาบันพระปกเกล้าครั้งที่ 17 ที่ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ ได้มีการจัดอภิปรายร่วมในหัวข้อ“หลักนิติธรรม รัฐธรรมนูญ ประชาธิปไตย : ต่างมุมมอง ต่างความเข้าใจ จุดหมายเดียวกัน” โดยมีนักวิชาการที่เกี่ยวข้องเข้าร่วมเวที
โดยนายจรัญ ภักดีธนากุล ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กล่าวว่า หลักนิติธรรมกว้างขวางระบอบการปกครอง ระบบการเมือง และการใช้อำนาจทุกรูปแบบ หากทำหลักนิติธรรมให้กว้างและครอบคลุมได้ในขั้นแรกได้ ต้องทำให้เกิดความชัดเจนเพราะความคิดของนักกฎหมายไทยจำนวนหนึ่งเข้าใจว่าหลักนิติธรรมคือธรรมะของกฎหมาย เป็นกฎและกฎหมาย แต่ข้อเท็จจริงหากวิเคราะห์และศึกษาตามข้อมูลจะพบว่าหลักนิติธรรมไม่ใช้เฉพาะยกสถานะหรือคุณภาพหรือเป็นมาตรฐานขั้นต่อของงานยุติธรรมเท่านั้น เพราะต้องครอบคลุมถึงการบริหารจัดการโลก วัฒนธรรม อารยธรรมระหว่างประเทศ โดยในสังคมโลกต้องเคารพ ร่วมมือที่จะไม่ฝ่าฝืนให้ต่ำไปกว่ามาตรฐานขั้นต่ำของโลก
ดังนั้นหลักนิติธรรมในความหมายอย่างกว้างระดับระหว่างประเทศถูกคิดล่วงหน้า ภายใต้คำว่า หลักธรรมาภิบาล การปกครองโดยธรรม ซึ่งไม่จำกัดรูปแบบระบบการเมือง อำนาจหรือการปกครอง จะปกครองด้วยระบบอะไร เช่น คนๆ เดียว , ชนชั้น, เสียงข้างมากเนื้อแท้ของระบอบต้องเป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล ซึ่งในหลักดังกล่าวนั้นต้องมีหลักนิติธรรมเป็นแกนสำคัญ ทั้งนี้ในไทยมีอารยธรรมดั้งเดิมว่าการปกครองสยามประเทศนั้นจะปกครองโดยธรรมไม่ใช่ปกครองด้วยอำนาจ อำเภอใจ หรือกฎหมาย นี่คืออารยการปกครองสยามประเทศไม่ว่าใครจะเข้ามาครองอำนาจประเทศไทยเนื้อแท้ของคุณอย่าต่ำไปกว่าหลักธรรมาธิปไตย ที่ถือเป็นอุดมการณ์ และคุณภาพสังคมมนุษยชาติที่สูงสุด
“รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 หรือฉบับที่ 18 วางไว้ในมาตรา 3 วรรสอง วางหลักการใช้อำนาจรัฐมนตรี รัฐสภา ศาล รวมถึงองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หน่วยงานของรัฐทุกระดับ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม ถือเป็นหลักการที่ชัดเจนว่าหลักนิติธรรมในความหมายของรัฐธรรมนูญไม่ใช่แค่ปรัชญาแต่เป็นหลักกฎหมายสูงสุดที่ได้รับการยืนยันจากรัฐธรรมนูญ ผมมองว่าหลักนิติธรรมตามหลักกฎหมายไทยเป็นหลักการพื้นฐานระบอบการปกครองระบบการเมืองมองระบบกฎหมาย งานยุติธรรมและการใช้อำนาจ ดุลพินิจ ปฏิบัติภารกิจตามอำนาจหน้าที่ทุกรูปแบบ ผู้ที่เข้ามาใช้อำนาจและรับภาระกิจของสังคมจะขัดขืนหรือขัดแย้งต่อหลักนิติธรรมไม่ได้ แต่นั่นเป็นเพียงกรอบความคิดของนักกฎหมายรัฐธรรมนูญยังไม่สอดคล้องและเชื่อมโยงกับมาตรฐานขึ้นต่อในสังคมโลก ไม่ว่าเกิดจากพันธะกรณีความตกลงระหว่างประเทศหรือจารีตประเพณีระหว่างประเทศ หากหลักนิติธรรมของประเทศไหน แคบไปกว่านี้ ประเทศนั้นเสี่ยงต่อการที่จะขัดแย้งกับมาตรฐานขั้นต่ำของโลก กลายเป็นตัวร้าย คนเกเรของสังคมโลก เราจะไม่ยอมให้ประเทศไทยตกในภาวะเช่นนั้น เพราะประเทศไทยเป็นประเทศเล็ก ๆ ในโลก ไม่ใช่มหาอำนาจที่จะปักธงยืนหยัดความคิดเห็นของเราโดยไม่คำนึงถึงมาตรฐานหรือจารีตประเพณีสังคมโลก” นายจรัญ กล่าว
นายจรัญ กล่าวด้วยว่า หลักนิติธรรมระห่างประเทศ หรือแต่ละประเทศต้องเกื้อกูล ครอบคลุมถึงหลักสิทธิมนุษยชน และหลักมนุษยธรรมด้วย เพราะหลักดังกล่าวนั้นเป็นมาตรฐานขั้นต่อของอารยสังคมในโลกปัจจุบันหากประเทศไทยยืนยันว่าหลักนิติธรรมของไทยไม่เกี่ยวกับสิทธิมนุษยชนหรือหลักมนุษยธรรม เมื่อนั้นหลักนิติธรรมของไทยกลายเป็นกฎหมายป่าเถื่อนทันที ดังนั้นหลักนิติธรรมไทยต้องสอดคล้องกับสิทธิมนุษยชนสากลด้วย
ด้านนายบรรเจิด สิงคะเนติ คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ กล่าวว่า สังคมไทยขณะนี้เดินมาถึงจุดที่หลักนิติธรรมและหลักประชาธิปไตยเผชิญหน้า
ดังนั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญเพื่อวางโครงสร้างสถาบันทางการเมือง ต้องจัดดุลยภาพของอำนาจตามหลักประชาธิปไตยและหลักนิติธรรมเพื่อลดความขัดแย้ง สำหรับความขัดแย้งระหว่างหลักประชาธิปไตยและหลักนิติธรรม ตนมองว่ามาจากการกำหนดให้มีสภา เป็นแบบอำนาจเดี่ยว เสียงข้างมากในสภาฯคือเสียงของฝ่ายรัฐบาล ดังนั้นการใช้การถ่วงดุลด้วยเสียงข้างน้อยในสภาจึงทำให้เกิดการถ่วงดุลที่ไม่มีประสิทธิภาพ ซึ่งในต่างประเทศ เช่น ออสเตรีย, เยอรมนีเคยเจอปัญหาดังกล่าว และใช้วิธีแก้ไขด้วยการสร้างองค์กรถ่วงดุล คือ จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อให้เรื่องการเมืองยุติได้ด้วยกระบวนการทางกฎหมาย
“เราต้องยอมรับว่าระบบการถ่วงดุลในรัฐสภาโดยเสียงข้างน้อยนั้นเป็นปัญหา แต่จะทำให้ดุลยภาพถ่วงดุลอย่างไรผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องพิจารณา สำหรับปัญหาความชอบธรรมประชาธิปไตยและองค์กรตรวจสอบ ขณะนี้ประเทศไทยยังมีปัญหาว่าการทำนโยบายประชานิยมที่ได้รับการยอมรับจากเสียงข้างมากของประชาชนผ่านกระบวนการเลือกตั้ง แล้วจะได้สิทธิดำเนินการโดยทันทีหรือไม่ หรือต้องมีหลักเกณฑ์ กระบวนการตรวจสอบเมื่อนโยบายประชานิยมนั้นได้รับความเห็นชอบตามกระบวนการประชาธิปไตยแล้ว ขณะที่ความเชื่อมโยงขององค์กรตุลาการกับประชาธิปไตยจะขึ้นอยู่กับวัฒนธรรมทางการเมือง ประเทศไทยเดินทางมาจุดที่ท้าทายจะออกแบบระบบรัฐสภาดุลยภาพมากที่สุดอย่างไร ให้การเมืองสามารถถ่วงดุลกันได้ แต่หากมีเรื่องที่เกินเลยไปกว่านั้นค่อยพิจารณาในบทบาทขององค์กรศาล” นายบรรเจิด กล่าว
ส่วนนายสมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่า บนเส้นทางประชาธิปไตยมีโจทย์สำคัญคือการออกแบบความสมดุลระหว่างความมีนิติรัฐเพื่อเข้ามาตรวจสอบรัฐบาลเสียงข้างมาก โดยตนเห็นว่ามีส่วนที่ต้องเพิ่มบทบาทและลดบทบาท สำหรับการเพิ่มบทบาทนั้นต้องเน้นในส่วนราชการ เรื่องวินัยการเงินการคลัง โดยธนาคารแห่งประเทศไทยควรมีอิสระเพื่อให้มีวินัยการเงิน ส่วนรัฐสภาต้องเพิ่มบทบาทในการตรวจสอบตามกระบวนการรัฐสภา ขณะที่ประชาธิปไตยทางตรง หรือการกระจายอำนาจให้ลงไปสู่ท้องถิ่น และเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมในการตรวจสอบ จะช่วยลดความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานตรวจสอบกับรัฐบาลกลางที่มีเสียงข้างมากได้ ขณะที่การลดบทบาทตนมองว่าองค์กรอิสระและตุลาการไม่ควรตรวจสอบเรื่องการเมือง ควรทำหน้าที่ตรวจสอบเฉพาะการละเมิดกฎหมายเท่านั้น ส่วนการร่างรัฐธรรมนูญ โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ที่มีนายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธานที่ถกเถียงเรื่องระบบเลือกตั้ง ตนมองว่าระบบเลือกตั้งที่พูดถึงจะทำให้ได้รัฐบาลผสมที่อ่อนแอ แม้จะเพิ่มการตรวจสอบให้ทำได้ง่าย แต่ความอ่อนแอของรัฐบาลจะไม่สามารถแก้ปัญหาใด ๆ ได้ ในที่สุดประชาชนจะผิดหวังและไม่พอใจกับประชาธิปไตยแบบไทย อย่างไรก็ตามตนมองว่าเนื้อหาของประชาธิปไตยและนิติธรรมมีความขัดแย้ง เพราะหากประชาธิปไตยเสียงข้างมากจะสร้างรัฐให้เข้มแข็ง เมื่อรัฐเข้มแข็งอาจละเมิดสิทธิเสรีภาพประชาชนได้ แต่โอกาสของการประสานความขัดแย้งดังกล่าวยังมีหนทาง หากใช้ระบบหรือกลไกปกติ เพื่อให้เกิดการเรียนรู้และพัฒนาเป็นประชาธิปไตยแบบสมบูรณ์ แต่หากมุ่งแต่การเอาชนะคะคานกันโดยไม่เอาความคับข้องใจของอีกฝ่ายใส่ไปด้วย เราจะไม่ได้อะไรสักอย่าง
“ร่างรฐธรรมนุญปัจจุบัน หากเปรียบรัฐธรรมนูญเป็นรถยนต์ คือเขาพยายามทำระบบเลือกตั้งที่ทำให้คันเร่ง คือ รัฐบาล อ่อนลง แต่เบรค คือ องค์กรอิสระ องค์กรตรวจสอบ แรงขึ้นซึ่งสิ่งนี้อาจเป็นปัญหา เพราะอนาคตไทยกำลังจะเจอปัญหาใหญ่ ๆ หากรัฐบาลไม่มีความสามารถสูงพอ จะแก้ปัญหาเหล่านี้ไม่ได้ เช่น ขีดการแข่งขันที่ต่ำลง ปัญหาการลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน, การเจรจาทางการค้า, การปฏิรูปการศึกษา หรือการเตรียมพร้อมเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ดังนั้นสิ่งที่รัฐธรรมนูญควรทำ คือ อย่าใส่ทุกหน้าที่ หรือให้ทำหน้าที่หลายอย่างเกินไป รัฐธรรมนูญต้องมีเพียงหลักการสำคัญเท่านั้น เพราะผมเชื่อว่าหากเอาทุกอย่างไปใส่รัฐธรรมนูญ ด้วยสภาพการเมืองแบบไทยอาจทำให้เกิดการปฏิวัติเพื่อแก้รัฐธรรมนูญได้อีก” นายสมเกียรติ กล่าว
ขณะที่นางถวิลวดี บุรีกุล ผู้อำนวยการสำนักวิจัยและพัฒนา สถาบันพระปกเกล้า กล่าวว่า ภัยคุกคามของประชาธิปไตยและหลักนิติธรรมของประเทศที่เข้าสู่การพัฒนาประชาธิปไตย ในเวทีวิชาการของนักประชาธิปไตยทั้งที่ประเทศเกาหลี อภิปรายไว้ว่า ภัยที่คุกคามคือ โจราธิปไตย คือ รัฐโจร เพราะผู้นำนำทรัพยากรของชาติไปโดยนโยบาย การบริหาราชการแผ่นดิน มีการทุจริตอย่างเป็นทางการเพื่อประโยชน์ของตน เพื่อสืบทอดอำนาจ มีนโยบายเพื่อสร้างความนิยม มีการฟอกเงิน ใช้บริษัทเอกชนเป็นล็อบบี้เพื่อสร้างภาพว่าเป็นประชาธิปไตย ตรวจสอบได้ยาก ขณะที่กระบวนการกฎหมายปกติไม่สามารถจัดการได้ ซึ่งหลักการของนิติธรรมที่ผ่านมาไม่สามารถแก้ปัญหาโจราธิปไตยได้ ผลที่จะเกิดขึ้นคือ ผู้นำและข้าราชการระดับสูงร่ำรวย ขณะที่ประชาชนยากจนลงเรื่อย ๆ และตกเป็นเหยื่อ ทั้งนี้มีทางแก้ไขคือสังคมต้องช่วยกันร่วมสร้างวัฒธรรมของการมีธรรมาภิบาล เลือกผู้นำที่ดี ที่มีคุณธรรม มีจริยธรรมและมีสำนึกรับผิดชอบ พร้อมรับผิดเมื่อตนเองทำผิด จะทำให้เปิดช่องให้ประชาชนเข้าถึงความเป็นธรรม
“การสำรวจความเชื่อมั่นต่อองค์กรและหน่วยงานรัฐและคะแนนนิยม พบว่าความเชื่อมั่นเพิ่มมากขึ้น ทั้งรัฐบาล, พรรคการเมือง, ข้าราชการ, กระบวนการยุติธรรม แต่ขณะที่ความเชื่อมั่นของกระบวนการภาคประชาสังคมกลับมีความเชื่อมมั่นลดน้อยลง ทั้งที่กระบวนการประชาสังคมถือเป็นปัจจัยสำคัญ อย่าภูมิใจประชาธิปไตยในคราบโจราธิปไตย ต้องสร้างประชาธิปไตยฐานราก ดังนั้นรัฐธรรมนูญที่ต้องกำหนดกระบวนการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองของผู้มีอำนาจถือมีส่วนสำคัญ” นางถวิลวดี กล่าว
