(รายงาน) ยืดหยุ่นกฎ-ยกถกอาเซียน หนทางแก้วิกฤติ "ผู้ลี้ภัยยืดเยื้อ"
ปัญหาการอพยพย้ายถิ่นของชาวโรฮิงญาจากพม่าและบังคลาเทศที่ไทยกับเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะมาเลเซีย และอินโดนีเซีย กำลังเผชิญ ทั้งที่อยู่บนฝั่ง ตามป่าเขา และลอยลำอยู่กลางท้องทะเลนั้น เป็นผลพวงจากการเปิดโปงขบวนการค้ามนุษย์ชาวโรฮิงญาเครือข่ายใหญ่ของภาคใต้ของไทย ซึ่งรัฐกำลังใช้มาตรการปราบปรามอย่างเข้มข้นอยู่ในขณะนี้
แต่มาตรการในการแก้ปัญหาระยะยาวยังไม่ค่อยมีใครพูดถึงเท่าที่ควร จะมีเพียงแค่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี บอกว่า ต้องหารือระดับภูมิภาค แต่ก็ยังไม่ได้ลงลึกในรายละเอียด
อีกคน คือ พล.ต.อ.สมยศ พุ่มพันธุ์ม่วง ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ (ผบ.ตร.) เสนอให้ตั้ง “ศูนย์อพยพ” หรือ “ศูนย์พักพิงชั่วคราว” เพื่อให้ง่ายต่อการควบคุมดูแล แต่ไม่ทันไรก็มีเสียงค้านจาก นายอนุสิษฐ คุณากร เลขาธิการสภาความมั่นคงแห่งชาติ เพราะเกรงว่าจะกระทบความมั่นคงของประเทศ
“ศูนย์อพยพ” ไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะไทยเคยมีประสบการณ์เรื่องค่ายผู้อพยพมานานแล้ว แต่ที่น่าสนใจเพราะเป็นข้อเสนอจากฝ่ายความมั่นคง ซึ่งจะว่าไปนโยบายส่วนใหญ่ก็อยู่คนละฟากกับงานด้านสิทธิมนุษยชน
กระนั้นก็ตาม ในทางวิชาการ แนวความคิดเรื่องการหารือในระดับภูมิภาค และข้อเสนอเรื่องการตั้งศูนย์อพยพนั้น ไม่ได้เป็นเพียงหนทางแก้ปัญหาในระยะยาวเท่านั้น แต่ยังเป็นทางออกของปัญหาอย่างยั่งยืนด้วย
นายสักกรินทร์ นิยมศิลป์ นักวิชาการด้านอาเซียน กลุ่มประเทศลุ่มแม่น้ำโขง และการย้ายถิ่นในเอเซีย และอาจารย์ประจำสถาบันวิจัยประชากรและสังคม มหาวิทยาลัยมหิดล ได้เสนอแนะไว้ในบทความวิชาการของเขา เรื่อง สถานการณ์และท่าทีของรัฐบาลแรกรับต่อปัญหาผู้ลี้ภัยแบบยืดเยื้อในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ : ความยืดหยุ่นคือหนทางออก
โดย “โรฮิงญา” เป็นหนึ่งใน 11 กลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งประกอบด้วย “พิหาร” จากอินเดีย “ชนกลุ่มน้อยในพม่า” “ชิน” จากพม่า “ชนกลุ่มน้อยของภูฏาน” “จักมา” จากบังคลาเทศ “กลุ่มมุสลิมจากมินดาเนา” ฟิลิปปินส์
“ทมิฬ” จากศรีลังกา “ธิเบต” จากจีน “เกาหลีเหนือ” และ “เวียดนามเชื้อสายจีน” ที่เป็น “ผู้ลี้ภัยแบบยืดเยื้อ” ในเอเชีย ซึ่งเกี่ยวพันกับประเทศต้นทาง ประเทศแรกรับ และประเทศที่สาม
แต่ประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้มองปัญหาผู้ลี้ภัยเป็นประเด็นความมั่นคง และส่วนใหญ่ (ยกเว้น กัมพูชา ฟิลิปปินส์ ติมอร์เลสเต) ไม่ยอมรับกฎหมายระหว่างประเทศเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้ลี้ภัยจึงทำให้ขาดการพัฒนากรอบกฎหมายที่มุ่งปกป้องคุ้มครองสิทธิ
โดยหลักสากลที่ยึดเป็นแนวทางปฏิบัติต่อปัญหาผู้ลี้ภัย คือ อนุสัญญาว่าด้วยสถานภาพผู้ลี้ภัย พ.ศ.2494 โดยเฉพาะมาตรา 33 “ห้ามผลักดันกลับ” แต่หลายประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ รวมทั้งไทย ไม่ได้เป็นภาคีอนุสัญญา และหลายครั้งการปฏิบัติขัดหลักการห้ามผลักดันกลับด้วย
เมื่อเป็นเช่นนี้แล้วจะแก้ไขอย่างไร ในบทความดังกล่าวระบุว่า การแก้ปัญหาผู้ลี้ภัยอย่างยั่งยืนนั้นมี 3 แนวทาง คือ 1.การตั้งถิ่นฐานในรัฐผู้รับ ซึ่งจะต้องได้รับสิทธิและบริการเช่นเดียวกับพลเมือง และอาจเปิดให้มีถิ่นที่อยู่ถาวร
แต่เรื่องนี้ไม่ใช่เรื่องง่ายเนื่องจากมีปัญหาด้านความมั่นคงและอาชญากรรม รวมทั้งประเทศผู้รับต้องแบกรับภาระต่างๆ เพียงลำพัง
ที่สำคัญต้องเป็นความนิยอมพร้อมใจของรัฐและสังคมของผู้รับ มีการช่วยเหลือจากต่างประเทศ รวมทั้งเงื่อนไขทางการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมต้องเอื้อต่อกระบวนการดังกล่าว
2.การตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สาม แนวทางนี้เหมาะกับผู้ลี้ภัยเรื้อรังที่ไม่สามารถหาทางออกโดยแนวทางอื่นได้ และ3.การส่งกลับประเทศโดยสมัครใจ
ส่วนแนวทางการแก้ไขปัญหาของไทยและภูมิภาคอาเซียนนั้น นายสักกรินทร์ ได้เสนอแนะทางยุทธศาสตร์หรือนโยบาย รวมทั้งการปฏิบัติ โดยนำมิติด้านการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนมาเสริมมิติด้านความมั่นคง ดังนี้
หนึ่ง ต้องมีการพัฒนาความร่วมมือในกรอบภูมิภาคอย่างจริงจัง เพื่อให้เกิดความร่วมมือระหว่างประเทศต้นทาง ประเทศปลายทาง ประเทศที่สาม องค์กรระหว่างประเทศ และองค์กรพัฒนาเอกชนจนนำไปสู่การแบ่งเบาภาระ พัฒนาหลักเกณฑ์ ระบบกฎหมาย กลไกที่เกี่ยวข้องในการแก้ปัญหาผู้ลี้ภัยในระดับภูมิภาค เพราะที่ผ่านมาเป็นสิ่งที่ถูกมองข้าม
สอง ต้องพัฒนาแนวทางการแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยที่ “ยืดหยุ่น” และเป็นสากลมากขึ้น ไทยต้องพัฒนารูปแบบ “ผสมผสาน” ไม่ว่าจะเป็นการส่งผู้ลี้ภัยไปตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สาม การช่วยให้ผู้ลี้ภัยเดินทางกลับประเทศโดยสมัครใจ และการอนุญาตให้เกิดการตั้งถิ่นฐานในบางระดับ
เนื่องเพราะในความเป็นจริง ผู้ลี้ภัยจำนวนหนึ่งกลับประเทศไม่ได้เพราะขาดความผูกพันกับภูมิลำเนาดั้งเดิม บางครอบครัวมีสมาชิกไปตั้งถิ่นฐานประเทศที่สามทำให้เกิดปรากฏการณ์ที่นักวิชาการต่างประเทศเรียกว่า “ครัวเรือนข้ามชาติ”
ดังนั้นไทยจึงควรใช้แนวทางผ่อนคลายกฎระเบียบบางประการเพื่อให้มีการตั้งถิ่นฐานในบางระดับ และอาจส่งเสริมให้เกิดการจ้างงาน
สาม การส่งผู้ลี้ภัยกลับประเทศโดยสมัครใจในอนาคต ซึ่งอยู่ภายใต้เงื่อนไขการเมืองที่เอื้ออำนวย
อย่างไรก็ดีสำหรับกรณีชาวโรฮิงญานั้นการส่งกลับภูมิลำเนาคงเป็นไปไม่ได้จนกว่าจะมีการแก้ไขกฎหมายพม่าให้ยอมรับคนเหล่านี้เป็นพลเมืองที่มีสิทธิเท่าเทียมกับชาวพม่า
“ทางออกที่เหลือคือการตั้งถิ่นฐานในประเทศที่สามควบคู่กับการตั้งถิ่นฐานในประเทศแรกรับ โดยประชาคมระหว่างประเทศจำเป็นต้องช่วยเหลือประเทศต่างๆ ซึ่งให้ที่พักพิงและโอกาสในการตั้งถิ่นฐานของคนเหล่านี้”
สี่ การย้ายถิ่นในปัจจุบันเป็นแบบผสมผสานมากขึ้น ผู้ลี้ภัยซึ่งหนีภัยสงครามบางส่วนกลายเป็นแรงงานข้ามชาติ เช่น กลุ่มโรฮิงญาในไทยและมาเลเซีย ชาวขแมร์กรอมในไทย ชาวไทยใหญ่จากรัฐฉานที่อพยพเข้ามาในไทย ปัญหาผู้ลี้ภัยจึงเชื่อมโยงกับประเด็นแรงงานข้ามชาติ ซึ่งการแก้ไขปัญหาผู้ลี้ภัยเรื้อรังก็อาจช่วยแก้ไขปัญหาแรงงานข้ามชาติผิดกฎหมายได้ด้วย
ท้ายบทความระบุว่า ประเทศไทยยังขาดการพัฒนาระบบกฎหมาย และกลไกที่เกี่ยวข้องกับการจัดการเรื่องผู้ลี้ภัย อีกทั้งมิได้มีนโยบายระดับชาติที่ชัดเจนในการแก้ปัญหานี้อย่างถาวร ทำให้ปัญหาผู้ลี้ภัยถูกมองว่าเป็นปัญหาความมั่นคงมาโดยตลอด จนเกิดการผูกขาดด้านนโยบาย
จริงๆ แล้วปัญหาผู้ลี้ภัยมีมิติการเมือง สังคม เศรษฐกิจ วัฒนธรรม บริการสาธารณะ รวมทั้งภาคีเครือข่ายเป็นจำนวนมาก รัฐควรเปิดโอกาสให้บุคคลกลุ่มต่างๆ มีส่วนร่วมในการกำหนดแนวทางแก้ไขปัญหาให้มากขึ้น
