เจาะประเด็น!เปลี่ยนอปท.เป็น'องค์กรบริหารท้องถิ่น'

เจาะประเด็น!เปลี่ยนอปท.เป็น'องค์กรบริหารท้องถิ่น'

(รายงาน) เปลี่ยน อปท. เป็น "องค์กรบริหารท้องถิ่น" ไม่ผูกมัด "ผู้บริหาร" ต้องมาจากเลือกตั้ง

การประชุมคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ (กมธ.ยกร่างฯ) เพื่อพิจารณาบทบัญญัติเป็นรายมาตราแห่งรัฐธรรมนูญ วันที่ 14 เริ่มขึ้นเมื่อวานนี้ (5 ก.พ.) หลังจากหยุดพักการพิจารณาไปหลายวัน

เนื้อหาที่เข้าสู่การพิจารณา คือ หมวด 7 ว่าด้วย "การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น" ทั้งนี้อนุ กมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติเป็นรายมาตราแห่งรัฐธรรมนูญ ได้นำเสนอร่างในหมวดนี้รวมทั้งสิ้น 6 มาตรา โดยนำสาระสำคัญในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2550 มาพิจารณาและปรับถ้อยคำ พร้อมเพิ่มเติมหลักการสำคัญที่ส่งเสริมการปฏิรูปในการบริหารและกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

ก่อนการพิจารณาร่างบทบัญญัติเป็นรายมาตราฯ ที่ประชุมได้อภิปรายในประเด็นการแก้ไขชื่อหมวด จากเดิมที่กำหนดให้เป็น "หมวด 7 ว่าด้วยการกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น" โดย กมธ.ยกร่างฯมองว่าการแก้ไขถ้อยคำให้เป็น "การบริหารท้องถิ่น" จากเดิมคือ "การปกครองท้องถิ่น" นั้น ถือเป็นการลดระดับการปกครองท้องถิ่นที่ไม่ตรงกับกลไกและเจตนารมณ์ของการปกครองประเทศไทยที่ต้องการเน้นการปกครองตนเองในระดับท้องถิ่น

ทั้งนี้ จึงมี กมธ.ยกร่างฯบางรายขอให้แก้ไขชื่อหมวดให้เป็น "การกระจายอำนาจและการปกครองตนเองของท้องถิ่น" เพื่อสะท้อนเจตนารมณ์ที่ชัดเจน นอกจากนั้นยังมีผู้ที่เห็นว่าควรเพิ่มคำว่า "การปกครองส่วนภูมิภาค" เข้าไปด้วย เพื่อให้ครอบคลุมกับหลักการของร่างรัฐธรรมนูญที่จะส่งเสริมการปกครองส่วนภูมิภาค หรือ มณฑล

อย่างไรก็ดี อนุ กมธ.พิจารณายกร่างบทบัญญัติเป็นรายมาตราฯ ชี้แจงเหตุผลที่เปลี่ยนแปลงชื่อหมวดว่า 1.เพื่อให้องค์กรบริหารท้องถิ่นมีความสัมพันธ์กับผู้บริหารท้องถิ่น และภาคส่วนที่เกี่ยวข้องในแนวระนาบแทนแนวดิ่ง 2.เปิดให้เกิดการมีส่วนร่วมของภาคประชาสังคมที่มีความชัดเจน

3.ชื่อขององค์กรส่วนท้องถิ่น เช่น องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ไม่มีคำว่าการปกครองท้องถิ่น จึงแก้ไขเพื่อให้สอดคล้อง

นอกจากนั้นแล้วยังเป็นการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำเพื่อให้กลับไปใช้คำเดิมที่ใช้มาตั้งแต่ พ.ศ.2476 ที่ใช้คำว่า "ราชการบริหาร" ส่วนที่สำคัญคือการเกิดมิติใหม่ของผู้ปกครอง ต้องอยู่ในฐานะผู้บริหารด้วย

ทั้งนี้ ที่ประชุมได้ข้อสรุปให้ใช้ชื่อหมวดตามที่อนุ กมธ.ฯเสนอ คือ "การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น"

จากนั้นได้เข้าสู่ร่างมาตราแรกของหมวดนี้ เป็นการวางหลักประกันให้องค์กรบริหารท้องถิ่นมีความเป็นอิสระจากรัฐ และต้องปกครองโดยเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น ภายใต้รูปแบบที่หลากหลาย เหมาะสมกับการบริหารจัดการตามภูมิสังคมและพื้นที่ รวมถึงต้องเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนและประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในการตัดสินใจเพื่อแก้ปัญหาที่มีประสิทธิภาพตามที่ประมวลกฎหมายท้องถิ่นกำหนด

นอกจากนั้นยังมีประเด็นการให้บริการสาธารณะที่กำหนดให้องค์กรชุมชน หรือบุคคลที่สามารถทำงานได้อย่างมีคุณภาพและมีประสิทธิภาพไม่ด้อยกว่าหน่วยงานภาครัฐ สามารถเข้ามาดำเนินการภายใต้การกำกับของท้องถิ่น โดยได้นำสาระสำคัญจากมาตรา 281 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 มาพิจารณา

ขณะเดียวกัน ได้มีผู้เสนอในที่ประชุมให้เพิ่มเติมบทบัญญัติให้ "ผู้บริหารองค์กรบริหารท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน" เพื่อให้สอดคล้องกับความเห็นและข้อเสนอของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) และภาคประชาชน

แต่ อนุ กมธ.ฯ ชี้แจงว่ากรณีกำหนดให้ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งนั้น จะขัดแย้งกับบทบัญญัติที่เขียนไว้ว่า "มีรูปแบบที่หลากหลาย" เพราะทำให้รูปแบบการบริหารมีอยู่จำกัด โดยได้แสดงความเห็นห่วงในอนาคตหากให้องค์กรบริหารท้องถิ่นมีรูปแบบพิเศษ หรือเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษที่อาจต้องได้ผู้บริหารที่มีความสามารถเป็นการเฉพาะ ดังนั้นการไม่เขียนบทบัญญัติให้ผู้บริหารมาจากการเลือกตั้งไว้ในร่างรัฐธรรมนูญก็เพื่อเปิดช่องให้มีความคล่องตัว

กมธ.ยกร่างฯ ยังท้วงติงถึงรายละเอียดของรูปแบบการบริหารท้องถิ่นในรูปแบบ "สภาท้องถิ่น" และ "ผู้บริหารท้องถิ่น" ซึ่งเดิมกำหนดไว้ในมาตรา 284 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 โดยร่างรัฐธรรมนูญที่เสนอใหม่ไม่ได้เขียนเรื่องดังกล่าวไว้ แม้จะเป็นการเปิดกว้างเพื่อให้มีรูปแบบการบริหารที่หลากหลาย แต่การไม่เขียนเนื้อหาไว้ อาจทำให้เกิดคำถามขึ้นได้

ประเด็นนี้ อนุ กมธ.ยกร่างบทบัญญัติเป็นรายมาตราฯ ได้พิจารณาและเขียนบทบัญญัติว่า “องค์กรบริหารท้องถิ่นต้องมีผู้บริหารหรือสภาท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง หรือความเห็นชอบของประชาชนโดยวิธีอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ"

ทั้งนี้ตามเจตนารมณ์ คำว่า "หรือความเห็นชอบของประชาชนโดยวิธีอื่น" นั้น จะเป็นการเปิดกว้างให้มาจากการว่าจ้างบุคคลที่มีความสามารถเข้ามาบริหารในจังหวัดที่ยกระดับเป็นเขตปกครองพิเศษ หรือเป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษได้ แต่ก็ได้กำหนดให้มีการยึดโยงกับประชาชนในรูปแบบการรับฟังความเห็นที่คัดค้านต่อการดำรงตำแหน่ง หรือการรับรองให้ดำรงตำแหน่ง ก่อนที่จะให้สภาท้องถิ่นอนุมัติให้ความเห็นชอบต่อไป

พล.อ.เลิศรัตน์ รัตนวานิช โฆษก กมธ.ยกร่างฯ แถลงว่า ที่ประชุมได้มีการพิจารณาหมวด 7 การกระจายอำนาจและการบริหารท้องถิ่น โดยได้เปลี่ยนถ้อยคำ "องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ที่ใช้อยู่ในรัฐธรรมนูญปี 2550 มาใช้คำว่า "องค์กรบริหารท้องถิ่น" เพื่อให้สอดคล้องกับการบริหารงานตามความเป็นจริงที่ต้องมีรูปแบบการบริหารที่หลากหลาย เหมาะสมตามภูมิสังคมแต่ละพื้นที่ เพราะในความเป็นจริงการดูแลส่วนท้องถิ่นไม่ใช่การปกครอง แต่เป็นการบริหาร เรื่องนี้ไม่มีนัยสำคัญเป็นพิเศษ

ดังนั้นในมาตราแรกของหมวดนี้ จึงมีการกำหนดให้รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรบริหารท้องถิ่น ตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น โดยให้มีรูปแบบองค์กรบริหารท้องถิ่นที่หลากหลาย เหมาะสมกับการบริหารจัดการตามภูมิสังคมแต่ละพื้นที่ รวมทั้งต้องกระจายอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบ และต้องส่งเสริมให้องค์กรบริหารท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดบริการสาธารณะ ตลอดจนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่ได้อย่างทั่วถึงและมีประสิทธิภาพด้วย