พลิกร่างพ.ร.บ.ภาษีการรับมรดก

ร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ภาษีการรับมรดก พ.ศ. ... ที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) รับหลักการในวาระแรกไปนั้น นอกจากจะถูกสมาชิก สนช.อภิปรายท้วงติงในหลายประเด็นแล้ว ล่าสุดยังพบปัญหาในประเด็นข้อกฎหมายด้วย

ปรีชา สุวรรณทัต นักกฎหมายผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลังชื่อดัง อดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (มธ.) เขียนบทความอธิบายปัญหาที่พบใน ร่างพ.ร.บ.ภาษีการรับมรดกฯ โดยเฉพาะประเด็นนิยามคำว่า "ประเทศไทย" ซึ่งแม้ผู้ยกร่างกฎหมายอาจมีเจตนาดี แต่หากปล่อยผ่านไปจะก่อปัญหาตามมาอย่างลึกซึ้ง

บทความของอาจารย์ปรีชา ตั้งประเด็นว่า "ร่างกฎหมายภาษีรับมรดก เพียงแค่นิยามว่า ‘ประเทศไทย’ ก็ละเมิดต่อกฎหมายทะเลระหว่างประเทศเสียแล้ว และยังก่อให้เกิดปัญหาการใช้กฎหมายอาญาบังคับอีกด้วย"

เนื้อหาของบทความระบุว่า เมื่อได้อ่านและวิเคราะห์ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ที่มีทั้งหมด 38 มาตรา และมีหลายมาตราที่บัญญัติเกี่ยวกับการมีหน้าที่เสียภาษีมรดกที่อยู่ในประเทศไทย หรือได้รับมรดกอันเป็นทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทย จึงต้องมีคำนิยามในร่างกฎหมายไว้ในมาตรา 4 ว่า "ประเทศไทย หมายความรวมถึงเขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิของประเทศไทย"

เมื่อนิยามเอาไว้แบบนี้ อีกหลายมาตราที่มีคำว่า "ประเทศไทย" ก็ต้องตกอยู่ในข่ายคำนิยามเดียวกันด้วย เช่น มาตรา 11 ที่บัญญัติให้บุคคลผู้มิได้มีสัญชาติไทยแต่มีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในประเทศไทย หรือได้รับมรดกอันเป็นทรัพย์สินตั้งอยู่ในประเทศไทย... มาตรา 14 ที่ว่า มรดกซึ่งต้องเสียภาษี ได้แก่ มรดกอันเป็นทรัพย์สินที่อยู่ในประเทศไทยและนอกประเทศไทย...ฯลฯ

สาเหตุที่มาตรา 4 ให้คำนิยามประเทศไทยไว้ว่าหมายความรวมถึง "เขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิของประเทศไทย" เพราะคงหวังว่าทรัพย์สินที่อยู่ในบริเวณนี้มีค่ามาก จะได้เก็บภาษีมรดกได้มากๆ ซึ่งส่วนตัวก็สนับสนุนในเรื่องนี้

แต่การกำหนดคำนิยาม "ประเทศไทย" จะต้องไม่ละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยทะเล ซึ่งเป็นเรื่องยาก โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับเส้นแบ่งทางทะเลต่างๆ ยุ่งยากซับซ้อนมาก ในที่นี้จึงขออนุญาตนำรูปภาพเขตแดนทางทะเลตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเลฉบับใหม่ ปี ค.ศ.1982 ที่ประเทศไทยได้ให้สัตยาบันอนุสัญญานี้เมื่อวันที่ 14 มิ.ย.2554 เป็นลำดับประเทศที่ 162 มาแสดงให้ดู (ดูภาพประกอบ)

อนุสัญญาฉบับนี้มีผลใช้บังคับผูกพันประเทศไทยในฐานะที่เป็น "รัฐภาคี" ตามอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 (United Nation Convention on the Sea) แทนอนุสัญญากรุงเจนีวาว่าด้วยกฎหมายทะเลปี ค.ศ.1958 ฉบับเก่า

ตามกฎหมายทะเลของสหประชาชาติฉบับใหม่ได้แบ่งเขตแดนทางทะเลไว้ ดังนี้

1.ทะเลอาณาเขต Territorial Sea 12 ไมล์ทะเลที่รัฐชายฝั่งมี "อำนาจอธิปไตย"

2.เขตต่อเนื่อง Contiguous Zone 24 ไมล์ทะเลจากเส้นฐานซึ่งใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขต รัฐชายฝั่งมีอำนาจออกกฎหมายข้อบังคับเกี่ยวกับศุลกากร และรัษฎากร ได้เป็นพิเศษในเขตต่อเนื่องนี้ ส่วนในเขตทะเลอื่นๆ ตามข้อ 3 ข้อ 4 แม้รัฐชายฝั่งจะมีสิทธิอธิปไตยเหนือทรัพยากรธรรมชาติ ก็ไม่มีอำนาจตรากฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรมาใช้บังคับในเขตนี้ได้

3.เขตเศรษฐกิจจำเพาะ Exclusive Economic Zone 200 ไมล์ทะเลจากเส้นฐานที่ใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขตที่รัฐชายฝั่งมี "สิทธิอธิปไตย" ในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติทั้งที่มีชีวิตหรือไม่มีชีวิต เป็นเขตทะเลใหม่ตามกฎหมายที่กำหนดขึ้นมา ไม่ได้เกิดจากธรรมชาติเหมือนเขตไหล่ทวีป

4.ไหล่ทวีป Continental Shelf ที่รัฐชายฝั่งมี "สิทธิอธิปไตย" ในการแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในพื้นดินท้องทะเลและดินใต้ผิวดินของบริเวณใต้ทะเล ซึ่งขยายออกไปเลยทะเลอาณาเขตของรัฐตลอดแนวทอดยาวตามธรรมชาติ เขตไหล่ทวีปตามข้อ 4 นี้เกี่ยวกับคำนิยามในร่างกฎหมายภาษีการรับมรดก

5.ทะเลหลวง High Seas คือทุกส่วนของทะเลซึ่งมิได้รวมอยู่ในเขตเศรษฐกิจจำเพาะในทะเลอาณาเขตหรือน่านน้ำภายในของรัฐ

ในเขตแดนทางทะเลดังที่กล่าวมาทั้งหมด จะมีเขตที่ทับซ้อนกันอยู่หลายเขต และสิทธิของรัฐชายฝั่งก็จะมีสิทธิที่แตกต่างกันไป ดังเช่นในเขตต่อเนื่อง รัฐชายฝั่งจะมีอำนาจตรากฎหมายบังคับในส่วนที่เกี่ยวกับภาษีอากรได้เป็นพิเศษ

เพราะตามอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยทะเล ค.ศ.1928 ข้อที่ 1 ตามภาค 6 ไหล่ทวีป ข้อ 76 ได้ให้คำนิยามของไหล่ทวีป ไว้ในข้อ 1 ดังนี้ "ไหล่ทวีปของรัฐชายฝั่งประกอบด้วย พื้นดินท้องทะเลและดินใต้ผิวดินของบริเวณใต้ทะเล ซึ่งขยายออกไปเลยทะเลอาณาเขตของรัฐตลอดแนวทอดยาวตามธรรมชาติของอาณาเขตทางบกของตนจนถึงริมนอกของขอบทวีป หรือถึงระยะ 200 ไมล์ทะเลจากเส้นฐานซึ่งใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขต ในกรณีที่ริมนอกของขอบทวีปขยายไปไม่ถึงระยะนั้น

ไหล่ทวีปของรัฐชายฝั่งมิให้ขยายออกไปเลยขีดจำกัดที่กำหนดไว้...."

ส่วนสิทธิของรัฐชายฝั่งเหนือไหล่ทวีปมีในข้อ 77 กำหนดไว้ว่า รัฐชายฝั่งมี "สิทธิอธิปไตย" เหนือไหล่ทวีป เพื่อความมุ่งประสงค์ในการสำรวจไหล่ทวีปและแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ และสิทธิของรัฐชายฝั่งเหนือไหล่ทวีปมิได้ขึ้นอยู่กับการครอบครอง ไม่ว่าโดยแท้จริงหรือโดยกล่าวอ้างก็ตาม หรือกับการประกาศอย่างชัดแจ้งใดๆ

ฉะนั้นการที่ประเทศไทยจะตรากฎหมายภาษีการรับมรดก โดยให้มีคำนิยามว่า "ประเทศไทย" หมายความรวมถึงเขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิของประเทศไทย จึงขัดกับเขตอำนาจของรัฐชายฝั่งที่มีอยู่ และถูกจำกัดอำนาจตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยทะเล ตามที่ได้หยิบยกมาข้างต้น เพราะอำนาจอธิปไตยที่จะตรากฎหมายใช้บังคับเหนือบุคคล ทรัพย์สินทั้งสังหาริมทรัพย์และอสังหาริมทรัพย์ จะตราได้เฉพาะเหนือทะเลอาณาเขตได้ไม่เกิน 12 ไมล์ทะเล โดยวัดจากเส้นฐานที่กำหนดขึ้นตามอนุสัญญานี้ โดยปกติ ได้แก่ เส้นแนวน้ำลดตลอดฝั่งทะเลที่ได้หมายไว้ในแผนที่อย่างเป็นทางการ

นอกจากนั้นยังขัดต่อประกาศพระบรมราชโองการกำหนดความกว้างของทะเลอาณาเขตของประเทศไทย ลงวันที่ 6 ต.ค.2509 กำหนดเป็นระยะ 12 ไมล์ทะเล หรือประมาณ 22 กิโลเมตรเศษ ที่สอดคล้องกับหลักกฎหมายทะเลระหว่างประเทศของสหประชาชาติตามที่กล่าวมาแล้วอีกด้วย

นอกจากนี้ใน "เขตต่อเนื่อง" 24 ไมล์ทะเลจากเส้นฐานซึ่งใช้วัดความกว้างของทะเลอาณาเขต และในเขตต่อเนื่องนี้ อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยทะเลได้ให้อำนาจรัฐชายฝั่งไว้เป็นพิเศษมีอำนาจใช้มาตรการควบคุมที่จำเป็น เพื่อป้องกันการฝ่าฝืนกฎหมายและข้อบังคับเกี่ยวกับการศุลกากร รัษฎากร ภายในอาณาเขตหรือทะเลอาณาเขตของตนได้ที่เกี่ยวกับภาษีอากร ซึ่งแตกต่างกับการใช้สิทธิในเขตไหล่ทวีป รัฐชายฝั่งมีเฉพาะ "สิทธิอธิปไตย" ในการสำรวจและแสวงหาประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติในไหล่ทวีปเท่านั้น

ฉะนั้นการที่ร่างกฎหมายเกี่ยวกับภาษีมรดกได้กำหนดคำนิยามให้ "ประเทศไทย" หมายความรวมถึงสิทธิเขตไหล่ทวีป นอกจากขัดกับหลักอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ.1982 และประกาศพระบรมราชโองการเรื่องทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเลแล้ว ยังก่อให้เกิดปัญหาตามมาเพิ่มมากขึ้นในการใช้บังคับกฎหมายอาญาตามหลักการกระทำความผิดในราชอาณาจักร ที่ใช้หลักทะเลอาณาเขต 12 ไมล์ทะเลตามประกาศพระบรมราชโองการดังกล่าว

ดังเช่นที่เกิดเป็นปัญหาอยู่ในขณะนี้ตาม พระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ.2514 ที่มีมาตรา 4 ได้มีคำนิยามไว้ว่า "ราชอาณาจักร" หมายความรวมถึงเขตไหล่ทวีปที่เป็นสิทธิของประเทศไทยตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศที่ยอมรับนับถือกันโดยทั่วไปและตามสัญญากับต่างประเทศ

จะเห็นได้ว่าตามร่างกฎหมายภาษีมรดก มาตรา 4 คำนิยาม "ประเทศไทย" ก็คงไปลอกคำนิยามนี้จากกฎหมายปิโตรเลียม เพื่อจะได้อ้างว่าเคยมีคำนิยามแบบนี้มาก่อนแล้ว เพียงแค่เปลี่ยนความใหม่ไปบ้าง เช่น จากคำว่า "ราชอาณาจักรไทย" เป็น "ประเทศไทย" อันจะยิ่งเกิดปัญหาตามมามากขึ้น

ทั้งนี้ แนวทางแก้ไขเพื่อไม่ให้คำนิยามว่า "ประเทศไทย" ขัดกับกฎหมายระหว่างประเทศและปัญหาการใช้กฎหมายกฎหมายอาญาในเรื่องการกระทำความผิดใน "ราชอาณาจักร" และหรือ "ประเทศไทย" ก็เพียงแค่แก้ไขเพิ่มเติมในคำนิยามนี้ว่า

"....กำหนดไว้เพื่อวัตถุประสงค์ในการใช้บังคับพระราชบัญญัติภาษีการรับมรดกเป็นการเฉพาะเท่านั้น...." และคำนิยาม "ราชอาณาจักร" ในกฎหมายปิโตรเลียมก็ควรจะต้องแก้เช่นเดียวกันด้วย

หรือจะใช้ความใดก็ได้ที่คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างกฎหมายจะใช้ดุลยพินิจในการแปรญัตติ เพื่อที่ว่าการใช้กฎหมายภาษีมรดกจะได้ไม่เกิดปัญหาซับซ้อนในอนาคตต่อไป