ปปช.ออกมาตรการเลี่ยงโกง ทุจริตจัดการน้ำ

ปปช.ออกมาตรการเลี่ยงโกง ทุจริตจัดการน้ำ

ป.ป.ช.ออกมาตรการเลี่ยงโกง ทุจริตโครงการน้ำ3.5 แสนล้าน ขู่รัฐหากคงเสี่ยงดำเนินการตามแนวทางเดิมต่อต้องรับผิดชอบต่อการกระทำด้วย

คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้แถลง ข้อเสนอแนะเพื่อป้องกันการทุจริตและความเสียหายของทางราชการ ในการดำเนินการโครงการระบบบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย นำโดยนายกล้านรงค์ จันทิก ประธาน ป.ป.ช. นายเมธี ครองแก้ว ประธานคณะอนุกรรมการมาตรการป้องกันการทุจริต และนายพรายพล คุ้มทรัพย์ อดีตอาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มธ. ในฐานะประธานคณะทำงานข้อเสนอแนะฯ โดย ระบุว่า การดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ของรัฐบาล มีลักษณะที่เร่งรีบและรวบรัดเมื่อเทียบกับการดำเนินโครงการตามปกติ ประกอบด้วย

1. การจัดทำแผนแม่บทและยุทธศาสตร์การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของ กยน. ซึ่งใช้เวลาค่อนข้างสั้น เป็นเพียง “การรวมแผน” จากแผนงาน/โครงการที่เคยพิจารณากันมาก่อน โดยมิได้มีการศึกษาในรายละเอียดเกี่ยวกับความสัมพันธ์สอดคล้องระหว่างโครงการลงทุนต่าง ๆ และความเป็นไปได้ทางเทคนิค ทางเศรษฐกิจ ทางสังคม และทางสิ่งแวดล้อมอย่างครบถ้วน

2. การคัดเลือกบริษัทออกแบบก่อสร้างใช้วิธีการแข่งขันกันในการเสนอกรอบแนวคิด (Conceptual Plan) และการเสนอแบบ Definitive Design และการก่อสร้างพร้อมประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด (Design-build with Guaranteed Maximum Price) ทำให้ในแต่ละสัญญาของแต่ละ module มีการรวมงานต่าง ๆ ไว้ด้วยกัน ซึ่งถือได้ว่าเป็นการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จประเภทหนึ่ง

3.การดำเนินการจัดจ้างโดยขอยกเว้นไม่ต้องถือปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. 2535 และระเบียบอื่น ๆ ที่ทางราชการใช้บังคับในกรณีทั่วไป

และ 4 .การดำเนินการคัดเลือกบริษัทออกแบบก่อสร้างมีช่วงเวลาที่จำกัด โดยรัฐบาลจะต้องทำสัญญาว่าจ้างภายในวันที่ 30 มิ.ย. 2556 ซึ่งเป็นวันสุดท้ายที่รัฐบาลสามารถกู้เงินมาลงทุนแก้ไขปัญหาน้ำท่วมตามพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินฯ

เปิด 6 จุดเสี่ยงทุจริตโครงการ

"ลักษณะสำคัญดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า รัฐบาลต้องการดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ อย่างรวดเร็ว โดยกำหนดให้เป็นโครงการที่ต้องเร่งรัด เพื่อป้องกันหรือบรรเทาปัญหาน้ำท่วมในอนาคตได้ทันเวลาแต่การดำเนินโครงการออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ของรัฐบาลเท่าที่ผ่านมาตั้งแต่ ปี พ.ศ. 2555 มีความเสี่ยงที่อาจทำให้เกิดปัญหาการทุจริตและความเสียหายแก่ทางราชการ โดยมีรายละเอียดดังนี้

1.การคัดเลือกผู้รับจ้าง การแข่งขันกันระหว่างบริษัทที่ยื่นข้อเสนอมีไม่มากเท่าที่ควร เพราะแต่ละ module มีวงเงินว่าจ้าง ที่สูงมาก ทำให้บริษัทที่มีศักยภาพในการรับงานมีจำนวนน้อยราย จะเห็น ได้ว่ามีผู้ผ่านการคัดเลือกเสนอกรอบแนวคิดเพียง 6 กลุ่มบริษัท และต่อมา 2 กลุ่มบริษัทที่ได้รับคัดเลือก คือ “กิจการร่วมค้าญี่ปุ่น - ไทย” และ “บริษัททีมไทยแลนด์ - บริษัท ช. การช่าง” ได้ขอถอนตัวไม่เข้ายื่นประมูลอีก นอกจากนี้ การดำเนินการคัดเลือกผู้รับจ้างตามประกาศฯ ซึ่งเป็นกระบวนจัดหาพัสดุ ซึ่งแม้จะได้รับ การยกเว้นในการถือปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุฯ ก็ตาม แต่การจัดหาพัสดุตามโครงการฯ ก็ยังคงต้องถือปฏิบัติตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง โดยเฉพาะในส่วนของการจัดทำรายงานการวิเคราะห์สิ่งแวดล้อม ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นกรณีที่ส่วนราชการเจ้าของโครงการจะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จก่อนนำเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติโครงการ

2. การจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ การรวมงานทุกขั้นตอนไว้ในสัญญาเดียวกันเช่นนี้ อาจก่อให้เกิดปัญหาต่างๆ เช่น การเปรียบเทียบทางเลือกต่างๆ ไม่สามารถทำได้อย่างชัดเจน การรวมงานการศึกษาความเหมาะสม การวิเคราะห์ความคุ้มค่าด้านเศรษฐกิจและการเงิน การวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม-สังคม/สุขภาพ ไว้ในสัญญาเดียวกันกับงานออกแบบและก่อสร้าง ย่อมสร้างแรงจูงใจให้บริษัทผู้รับจ้างใช้วิธีการศึกษาในด้านต่างๆ ที่มีอคติในลักษณะที่จะทำให้โครงการมีความคุ้มค่าและ ผ่านเกณฑ์ด้านสิ่งแวดล้อม-สังคม/สุขภาพ โดยอาจใช้ข้อมูลที่ไม่เป็นจริง และอาจถูกต่อต้านจากชาวบ้าน

3.การประกันราคาไม่เกินวงเงินสูงสุด อาจก่อให้เกิดปัญหาและอาจนำไปสู่การเปิดโอกาสให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่มีอำนาจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบจากบริษัทผู้รับเหมาได้

4.การจ้างเหมาช่วง มีปัญหาเรื่องการการดูแลให้เงินล่วงหน้าและเงินที่เบิกไปตามเนื้องานตกถึงมือผู้รับเหมาช่วงจริงๆ เพื่อให้งานไม่หยุดชะงักและได้คุณภาพถือเป็นภาระสำคัญมากในการควบคุมงานให้เสร็จได้ตามกำหนดเวลาและข้อกำหนดด้านปริมาณและคุณภาพ หากผู้รับจ้างขาดสภาพคล่องทางการเงิน ผู้รับจ้างอาจถูกปรับจนไม่คุ้มต่อการทำงานและอาจส่งผลให้ ต้อง “ทิ้งงาน” ในที่สุด ดังเช่นที่เกิดขึ้นในกรณีของโครงการก่อสร้างสถานีตำรวจจำนวน ๓๙๖ แห่งทั่วประเทศ

5.การไม่ปฏิบัติตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ เกี่ยวกับหลักความรับผิดชอบของเจ้าของโครงการ และการแก้ไขการแก้ไขประกาศ “ประกาศ เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการพัสดุในการดำเนินโครงการฉบับนี้เป็นการเพิ่มอำนาจการบริหารจัดการน้ำทุกโครงการภายใต้วงเงินกู้ 3.5 แสนล้านบาทให้อยู่ในมือของ สบอช. เพียงหน่วยงานเดียว และโดยที่ สบอช. เป็นหน่วยงานใหม่ จึงเห็นว่า สบอช. อาจจะยังไม่มีความพร้อมในการบริหารสัญญาทุกโครงการ ในขณะเดียวกันอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาคัดเลือกนั้นดูเหมือนอยู่ภายใต้การตัดสินใจของประธาน กบอ. เพียงคนเดียว จากที่เดิมอำนาจอยู่ที่การตัดสินใจของรัฐมนตรีที่กำกับดูแลส่วนราชการเจ้าของโครงการ

6.การกระทำที่อาจเป็นการขัดกับมาตรการป้องกันการทุจริตตามที่กฎหมายกำหนด กล่าวคือไม่จัดทำ ราคากลางและการคำนวณราคากลางไว้ในระบบข้อมูลทางอิเล็กทรอนิกส์ เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าตรวจดูได้ ตามที่กฎหมาย ป.ป.ช. กำหนด

แนะข้อเสนอเลี่ยงโกง

ทั้งนี้ ป.ป.ช. มีข้อเสนอแนะดังนี้ ​การดำเนินโครงการเสนอกรอบแนวคิด (Conceptual Plan) เพื่อออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทย และตามข้อกำหนดและขอบเขต (TOR) การออกแบบก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ที่ได้ดำเนินการภายใต้กรอบเวลาที่จำกัดและ มีปัญหาในลักษณะต่าง ๆ ตามที่กล่าวไว้ในข้อพิจารณาดังกล่าว ได้ก่อให้เกิดความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดการปฏิบัติราชการไม่เป็นไปตามกฎหมาย การสร้างความเสียหายแก่ทางราชการ และการแสวงหาประโยชน์โดยมิชอบ จึงเห็นสมควรเสนอคณะรัฐมนตรีได้พิจารณามอบหมายให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณา และดำเนินการ ดังต่อไปนี้

1.การพิจารณาคัดเลือกผู้รับจ้าง (1) ให้กำหนดหลักเกณฑ์การคัดเลือกให้ชัดเจนขึ้น เพื่อให้การคัดเลือกเป็นไปอย่างโปร่งใสและเป็นธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักเกณฑ์ที่ใช้ในการให้คะแนนและจัดลำดับคะแนนจากข้อเสนอด้านเทคนิค โดยควรมีหลักเกณฑ์ที่มีรายละเอียดมากกว่าที่ปรากฏในข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) (2) ถ้าพิจารณาข้อเสนอด้านเทคนิคแล้ว และด้วยเหตุผลใดก็ตาม ปรากฏว่าเหลือผู้ยื่นข้อเสนอที่ได้คะแนนผ่านเกณฑ์เพียง ๑ รายใน module คณะกรรมการควรเจรจาราคากับผู้ยื่นข้อเสนอรายเดียวนั้นอย่างเข้มงวดเป็นพิเศษ เพราะบริษัทคู่เจรจาจะมีอำนาจต่อรองค่อนข้างสูง หากเจรจาราคาแล้วและเห็นว่าราคาสุดท้ายสูงเกินไป ก็อาจตัดสินใจยกเลิกการจัดจ้าง (3) ให้ กบอ. ดำเนินการให้มีการเปิดเผยรายงานผลการพิจารณาทั้งการพิจารณาในขั้น Pre-qualification และหลักเกณฑ์ทางเทคนิคในการคัดเลือก ให้สาธารณชนได้รับทราบหลักเกณฑ์และดุลยพินิจของคณะกรรมการ

2.การทำสัญญาว่าจ้าง (1)ไม่ควรรวมงานที่มีความหลากหลายทั้งในแง่ของลักษณะงานและในด้านพื้นที่ก่อสร้างไว้ในสัญญาเดียวกัน (ถึงแม้ว่าจะอยู่ใน module เดียวกันก็ตาม) แต่ควรแยกทำสัญญาเพื่อกระจายความเสี่ยงด้านการบริหารจัดการ (เช่น ทำสัญญาแยกสำหรับการก่อสร้างอ่างเก็บน้ำออกเป็น ๔ สัญญา) (2) การทำสัญญาควรแยกงานศึกษา/วิเคราะห์ ออกจากงานออกแบบและงานก่อสร้าง โดยกำหนดเวลาสำหรับงานต่างๆ แยกกันอย่างชัดเจน หากงานศึกษา/วิเคราะห์ใช้เวลาเกินกำหนด (อาจเป็นเพราะมีปัญหาด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม) ก็อาจยุติโครงการทั้งหมดได้ เพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความเสียหายจาก ความล่าช้าของโครงการ

3 .การกำกับโครงการและตรวจรับงาน การดำเนินโครงการฯ ที่เป็นโครงการขนาดใหญ่และได้รวบรวมเอาโครงการหลากหลายลักษณะมารวมไว้ด้วยกัน อาจทำให้เกิดความเสี่ยงต่อการทำให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการและการทุจริตได้ทุกขั้นตอนดังที่กล่าวแล้ว จึงเป็นกรณีที่มีความจำเป็นสำหรับการดำเนินการให้มีการกำกับโครงการและตรวจรับงานที่มีประสิทธิภาพสูงสุดด้วย คือ (1) ให้มอบหมายหน่วยงานราชการที่มีภารกิจเกี่ยวข้องโดยตรงกับงานในโครงการ เป็นผู้รับผิดชอบดูแลการกำกับโครงการและการตรวจรับงาน ทั้งนี้ ควรมีกลไกตรวจสอบแบบ check and balance เพื่อป้องกันการทุจริต (2) ดำเนินการจ้างบริษัทที่ปรึกษาที่มีความรู้ ความสามารถ และประสบการณ์ ที่เป็นอิสระ ไม่มีผลประโยชน์ทับซ้อน และมีค่าจ้างที่เหมาะสม ทำหน้าที่ให้คำปรึกษาเพื่อช่วยทางราชการในการกำกับโครงการ และตรวจรับงาน รวมทั้งตรวจสอบการทำงานในลักษณะเหมาช่วง เพื่อแบ่งเบาภาระงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และช่วยให้การทำงานมีความโปร่งใสและประสิทธิภาพมากขึ้น (3) ดำเนินการให้เครือข่ายภาคเอกชนต่อต้านการคอร์รัปชันได้เข้ามามีส่วนร่วมตรวจสอบการดำเนินโครงการ

"อย่างไรก็ตาม หากมีเหตุใดที่ทำให้โครงการระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำฯ ไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้ และรัฐยังเห็นว่ามีความจำเป็นของการดำเนินโครงการที่ว่านี้ในรูปแบบการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ก็ให้หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องหรือที่ได้รับมอบหมาย ได้พิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตาม “คู่มือการพิจารณาโครงการจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ” ซึ่งคณะรัฐมนตรี ได้ลงมติเมื่อ 11 พฤศจิกายน 2556 เห็นชอบตามที่กระทรวงการคลังเสนอ และให้ส่วนราชการต่างๆ ใช้เป็นแนวทางดำเนินโครงการที่ถูกต้องต่อไป ซึ่งมีขั้นตอนโดยสรุป คือ

(1) ทางการควรรับผิดชอบพัฒนาแผนแม่บท กำหนดแนวทางและเครื่องมือจัดการน้ำด้วยตนเอง ทางการควรสำรวจทางเลือกที่มีให้ครบถ้วน และเลือกโครงการที่สอดคล้องกันโดยมีการปรึกษาหารือกับประชาชนและกำกับดูแลการศึกษาความคุ้มค่า ผลกระทบสิ่งแวดล้อมด้วยตนเอง

(2) จัดเตรียมรายละเอียดโครงการ (การให้หน่วยงานเจ้าของโครงการวิเคราะห์เหตุผลและความจำเป็นในการดำเนินโครงการโดยวิธีจ้างเหมาแบบเบ็ดเสร็จ ความเหมาะสมทางด้านกายภาพ ความเชื่อมโยงกับโครงการอื่น ๆ ความเหมาะสมทางเทคนิค การเปรียบเทียบข้อดี/ข้อเสียของทางเลือก แนวทางการบริหารความเสี่ยง (Risk Management) ความเหมาะสมด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเงิน ผลที่จะได้รับจากการดำเนิน การศึกษาผลกระทบต่าง ๆ ทั้งด้านสิ่งแวดล้อมและชุมชน) การดำเนินโครงการตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนด การนำเสนอรายละเอียดของโครงการสำหรับให้หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องเพื่อวิเคราะห์ความเหมาะสมและความเป็นไปได้ ก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาต่อไป

(3) การดำเนินโครงการ คือ เมื่อคณะรัฐมนตรีได้ให้ความเห็นชอบการดำเนินโครงการตาม (๒) แล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการจัดทำประกาศเชิญชวน เอกสารข้อเสนอ พร้อมทั้งดำเนินการคัดเลือกผู้รับจ้างเพื่อดำเนินโครงการตามข้อ ๕๔ ของระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการพัสดุ พ.ศ. ๒๕๓๕ และที่แก้ไขเพิ่มเติม รวมทั้งการจัดทำสัญญา เสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบ

(4) กำกับดูแลโครงการ คือ มีการลงนามในสัญญาแล้ว ให้หน่วยงานเจ้าของโครงการดำเนินการให้มีคณะกรรมการกำกับโครงการ เพื่อทำหน้าที่ติดตามกำกับดูแลการดำเนินโครงการให้เป็นไปตามสัญญา รายงานผล/ปัญหา/เสนอแนวทางแก้ไขเป็นรายไตรมาสให้คณะรัฐมนตรีทราบ

อนึ่ง หากผู้มีหน้าที่รับผิดชอบไม่ได้ปรับปรุงแก้ไขและดำเนินการให้เป็นไปตามข้อเสนอแนะ แต่ยังคงเสี่ยงดำเนินการตามแนวทางที่มีการกำหนดไว้แล้วต่อไป จนเป็นเหตุทำให้การดำเนินโครงการฯ เกิดผลกระทบและความเดือดร้อนแก่ประชาชน รวมทั้งไม่สามารถดำเนินการให้แล้วเสร็จ อันจะก่อให้เกิดความเสียหายแก่ประเทศโดยส่วนรวม ให้คณะรัฐมนตรีกำหนดให้มีบุคคลต้องรับผิดชอบต่อการกระทำดังกล่าวด้วย

"จะเห็นได้ว่าข้อเสนอแนะและมาตรการของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ไม่ได้บอกว่าโครงการนี้้ไม่ดี ไม่ควรทำ แต่เราเห็นอย่างยิ่งว่าควรทำ เลยมีข้อเสนอแนะจุดเสี่ยง และข้อห่วงใย ว่าถ้าโครงการดังกล่าวล้ม การเริ่มขั้นตอนใหม่ต้องทำอย่างไร เราต้องการให้งานนี้ประสบความสำเร็จ มีความโปร่งใส และนี่ก็ไม่ใช่ข้อบังคับ เพียงแต่เป็นข้อเสนอแนะเท่านั้น" นายกล้านรงค์ กล่าว