ทำอย่างไรให้ประเทศหลุดจากกับดักรายได้ปานกลาง

ในหัวข้อ “ก้าวสู่ประเทศรายได้สูง วงสนทนาเศรษฐกิจเอเชียยุโรป เรื่องบทเรียนนโยบายและยุทธศาสตร์ในการหลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลาง” ซึ่งผมตอบรับด้วยความยินดีเพราะเป็นปัญหาสำคัญของประเทศเราที่ติดอยู่ในกับดักนี้มากว่าสามสิบปี

วันนี้จึงขอแชร์ความเห็นที่ได้ให้ไปในเรื่องนี้ให้แฟนคอลัมน์ “เศรษฐศาสตร์บัณฑิต”ทราบ และนี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

ในการพัฒนาประเทศ นักเศรษฐศาสตร์จะแบ่งประเทศในโลกเป็นสามกลุ่ม คือประเทศรายได้ต่ำ ประเทศรายได้ปานกลาง และประเทศรายได้สูง

กับดักรายได้ปานกลาง หมายถึงประเทศพัฒนาจากประเทศรายได้ต่ำเป็นประเทศรายได้ปานกลางได้ เป็นประเทศรายได้ปานกลางระดับสูงได้ เช่นไทย แต่ไม่สามารถก้าวข้ามเป็นประเทศรายได้สูงได้ อย่างสิงคโปร์ ไต้หวัน เกาหลีใต้ 

ประเทศจึงเหมือนติดอยู่ในกับดักประเทศรายได้ปานกลาง ซึ่งข้อมูลในงานประชุมชี้ว่ามีเพียง 34 ประเทศในโลกที่ทำได้ อีก 108 ประเทศทำไม่ได้ ซึ่งประเทศไทยก็อยู่ในกลุ่มหลังนี้ที่ทำไม่ได้ คำถามคือทำไมทำไม่ได้

นักเศรษฐศาสตร์วิเคราะห์กระบวนการพัฒนาประเทศจากรายได้ต่ำเป็นรายได้สูงว่าแบ่งเป็นสามขั้นตอน ขั้นตอนแรกคือการสะสมทุนและสร้างโครงสร้างพื้นฐาน ขั้นตอนที่สองคือรับเทคโนโลยีและวิธีการบริหารจากต่างประเทศมาใช้ประโยชน์ผ่านการลงทุนทางตรงจากต่างประเทศ

เช่น ต่างประเทศมาเปิดโรงงานผลิตและนำเทคโนโลยีจากข้างนอกเข้ามา หรือนักธุรกิจไทยตั้งโรงงานและนำเข้าเทคโนโลยีจากต่างประเทศ ทำให้เศรษฐกิจเติบโต เช่นไทยในอดีต หรือเวียดนามขณะนี้

ส่วนขั้นตอนที่สามคือ ประเทศรายได้ปานกลางเมื่อพัฒนาถึงระดับหนึ่งสามารถสร้างนวัตกรรมขึ้นมาด้วยตนเอง หรือพัฒนาต่อยอดเทคโนโลยีจากภายนอกด้วยการศึกษาวิจัยให้เป็นเทคโนโลยีของตัวเองที่แข่งขันได้และกระจายนวัตกรรมดังกล่าวในประเทศในวงกว้าง

ผลคือ ผลิตภาพการผลิตของประเทศ (TFP) เพิ่มสูงขึ้น เศรษฐกิจเติบโตต่อเนื่องจากความสามารถในการแข่งขัน นำประเทศหลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลางไปสู่ประเทศรายได้สูง เช่น ไต้หวันและเกาหลีใต้ 

ขั้นตอนที่ยากสุดที่ทำให้ประเทศไม่สามารถหลุดจากกับดักรายได้ปานกลางได้คือขั้นตอนที่สาม ที่ประเทศไม่สามารถเปลี่ยนตนเองจากผู้นำเข้าเทคโนโลยีมาเป็นผู้ผลิตหรือต่อยอดเทคโนโลยี

อีกมิติหนึ่งที่จะเข้าใจเรื่องนี้คือ ในช่วงแรกของการพัฒนาประเทศ ปัจจัยการผลิตคือกำลังแรงงานและการลงทุน (Capital Accumulation) จะเป็นตัวขับเคลื่อนการเติบโตของเศรษฐกิจ ซึ่งประเทศไทยก็ผ่านช่วงเช่นนี้มาในปี 1970-80s

แต่ผ่านไปๆ เศรษฐกิจก็จะเจอปัญหาผลตอบแทนที่ถดถอย (Diminishing returns) คือการเพิ่มขึ้นของทุนโดยการลงทุนไม่ได้ให้ผลต่อเศรษฐกิจในแง่การเติบโตมากเหมือนก่อน แต่ลดลงหรือถดถอยลง 

ขณะเดียวกันต้นทุนแรงงานก็เพิ่มขึ้นจากโครงสร้างตลาดแรงงานที่เปลี่ยนจากปัญหาสังคมสูงวัยที่ลดกำลังแรงงานของประเทศ ผลิตภาพการผลิตและความสามารถในการแข่งขันของประเทศจึงเริ่มถดถอย กระทบการเติบโตของเศรษฐกิจ ทำให้ประเทศไม่มีการเติบโตของเศรษฐกิจที่จะดึงประเทศให้หลุดจากกับดักรายได้ปานกลาง

คำตอบในเรื่องนี้จึงอยู่ที่การเพิ่มผลิตภาพการผลิตหรือ Total Factor Productivity ที่ไม่ได้มาจากการเพิ่มทุนหรือลงทุนเพิ่ม แต่มาจากการสร้างให้เกิดระบบนิเวศในระบบเศรษฐกิจที่สนับสนุน ส่งเสริม การใช้และพัฒนาเทคโนโลยี ส่งเสริมนวัตกรรม การวิจัยและความคิดใหม่ๆ ที่จะนำไปสู่การขับเคลื่อนเศรษฐกิจด้วยนวัตกรรมและเทคโนโลยี

ดังนั้น ความท้าทายของการหลุดออกจากกับดักประเทศรายได้ปานกลาง คือการเปลี่ยนรูปแบบการเติบโตของเศรษฐกิจจากการเติบโตที่ขับเคลื่อนโดยปัจจัยการผลิต มาเป็นการเติบโตที่ขับเคลื่อนด้วยผลิตภาพการผลิตและนวัตกรรม

คำถามคือเราจะทำให้ผลิตภาพการผลิตของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นได้อย่างไร

ในที่ประชุมผมให้ความเห็นว่า การขับเคลื่อนนวัตกรรมและการใช้เทคโนโลยีเพื่อเพิ่มผลิตภาพการผลิตให้ประเทศหลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลางนั้น แรงผลักดันต้องมาจากภาคเอกชนและกลไกตลาด

และแรงผลักดันเช่นนั้นจะเกิดขึ้นได้ก็ต่อเมื่อมีการสร้างโครงสร้างเชิงสถาบัน (Institutional Structure) อีกชุดหนึ่งเข้ามาสนับสนุน เพื่อให้กลไกตลาดสามารถทำงานได้อย่างเต็มที่

โครงสร้างเชิงสถาบันที่ต้องสร้างขึ้น ประกอบด้วย

1. ระบบราชการที่สะอาดและปฏิบัติหน้าที่อย่างมีคุณธรรม (Merit-based)
2. ระบบการศึกษาที่มีคุณภาพสามารถผลิตบุคลากรที่มีความรู้และทักษะตรงกับความต้องการของเศรษฐกิจ
3. การบังคับใช้กฎหมายที่มีประสิทธิภาพและเที่ยงตรง
4. ธรรมาภิบาลในภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคม

ในความเห็นผม โครงสร้างเชิงสถาบันเหล่านี้คือเงื่อนไขสำคัญที่สุดที่จะนำประเทศออกจากกับดักรายได้ปานกลาง ไปสู่เศรษฐกิจที่เติบโตด้วยผลิตภาพการผลิตและนวัตกรรม

เพราะจะลดความไม่แน่นอน ลดต้นทุนในการทำธุรกิจ สร้าง Trust หรือความไว้วางใจให้กับนักลงทุน ทำให้นโยบายรัฐมีความต่อเนื่อง และกลไกตลาดทำงานได้เต็มที่ บริษัทไหนอ่อนแอก็ปิดตัว บริษัทที่ทำสำเร็จ ทำได้ดีก็เติบโต 

นี่คือพื้นฐานที่จะนำประเทศออกจากกับดักรายได้ปานกลาง เพราะภาคธุรกิจจะไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากต้องปรับตัว ต้องแข่งขัน และสร้างนวัตกรรม

ด้วยเหตุนี้ ผู้ทำนโยบายในประเทศรายได้ปานกลางส่วนใหญ่จึงไม่ขาดความรู้ในสิ่งที่ต้องทำเพื่อให้ประเทศหลุดจากกับดักรายได้ปานกลาง แต่ที่ทำไม่ได้ก็เพราะข้อจํากัดทางการเมืองที่ทำให้การสร้างโครงสร้างเชิงสถาบันที่ควรมีไม่เกิดขึ้น

เหตุเพราะความสำเร็จของการเติบโตของเศรษฐกิจในช่วงแรกที่ขับเคลื่อนโดยปัจจัยการผลิตได้สร้างความมั่งคั่งและอิทธิพลมากมายให้กับผู้ที่ได้ประโยชน์ในภาคธุรกิจ การเมือง และระบบราชการ 

คนที่ได้ประโยชน์เหล่านี้ต้องการรักษาสถานภาพของสิ่งที่มีอยู่เอาไว้ ไม่ต้องการเปลี่ยนแปลง ไม่ชอบการปฏิรูป ต่อต้านการเปลี่ยนแปลง ทำให้การสร้างโครงสร้างเชิงสถาบันที่ประเทศควรมีเพื่อก้าวไปสู่ประเทศรายได้สูงจึงไม่เกิดขึ้น ประเทศติดอยู่ในกับดักรายได้ปานกลางไปเรื่อยๆ ไม่สามารถเติบโตเป็นประเทศรายได้สูง นี่คือสาเหตุที่แท้จริง

ผู้เข้าร่วมประชุมจากเกาหลีใต้ ซึ่งเป็นประเทศในเอเชียประเทศเดียวที่หลุดออกจากกับดักรายได้ปานกลางเมื่อ 25 ปีที่แล้ว เห็นด้วยกับประเด็นนี้และย้ำความสำคัญของโครงสร้างเชิงสถาบันที่ลดความไม่แน่นอนในการทำธุรกิจ ทำให้การทำธุรกิจมีกฎเกณฑ์มีมาตรฐานชัดเจน ซึ่งเกาหลีใต้ปฏิรูปเรื่องเหล่านี้โดยอาศัยเงื่อนไขการเข้าเป็นสมาชิก OECD หลังวิกฤติเศรษฐกิจเอเชียปี 1997