เศรษฐศาสตร์การเมืองที่อ้างเรื่อง วินัยการเงินการคลัง

จากการรับรายได้โดยตรงจากภาษีสุราและยาสูบไปเป็นการได้รับงบประมาณประจำปีเช่นเดียวกับหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ

ในเวทีเสวนาสื่อที่เครือข่ายสุขภาพจัดขึ้นเมื่อ 12 ตุลาคมที่ผ่านมา มีการนำเสนอข้อมูลของ สสส. อาทิ การกำเนิดกองทุน กรอบแนวคิด วิธีทำงาน และผลงานต่างๆ ที่ส่วนราชการ ภาควิชาการ ภาคประชาสังคมก็สามารถเข้าถึงและได้รับประโยชน์มาก  องค์การอนามัยโลก (WHO) ชื่นชมและมอบรางวัล “เนลสัน แมนเดลา” ให้ในฐานะองค์กรที่ขับเคลื่อนงานสร้างเสริมสุขภาพได้อย่างเข้มแข็ง

“วินัยการเงินการคลัง” เป็นเรื่องเกี่ยวข้องกับ “ประสิทธิภาพ” ในการจัดหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล  สำหรับประเทศไทย “คอร์รัปชัน” เป็นปัญหาใหญ่หลวงที่ส่งผลต่อรายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล 

ผู้รู้หลายท่านทั้งนักกฎหมายและนักเศรษฐศาสตร์อธิบายชัดว่า ภาษีที่ได้รับจัดสรรโดยตรงเพื่อวัตถุประสงค์อย่างใดอย่างหนึ่งเป็นการเฉพาะ (earmarked tax) นั้นไม่ใช่เรื่องผิดวินัยการเงินการคลัง 

มีการใช้ภาษีนี้กว่า 80 ประเทศทั่วโลก และกว่า 40 ประเทศก็ใช้ภาษีสุราและยาสูบ (ที่เรียกกันว่าภาษีบาป) แบบเดียวกับกองทุน สสส.

หัวข้อหนึ่งที่พูดถึงในวงเสวนาคือ “การยกเลิกภาษีบาปเอื้อประโยชน์บริษัทบุหรี่หรือไม่ ?”  เป็นประเด็นที่น่าสนใจและชวนให้คิดว่ามีทฤษฎีใดที่สามารถอธิบายเรื่องนี้ และมีหลักฐาน/ข้อสันนิษฐานหรือข้อมูลใดที่สามารถสื่อให้เข้าใจได้

เศรษฐศาสตร์การเมือง มองว่า เศรษฐกิจและการเมืองไม่สามารถแยกจากกัน ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์การเมืองอธิบายว่ากระบวนการทางการเมืองก่อให้เกิดการตัดสินใจที่มีผลกระทบปัจเจกบุคคลและระบบเศรษฐกิจอย่างไร 

J. M. Buchanan นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 1986 เป็นผู้บุกเบิกและพัฒนาทฤษฎีที่ใช้เครื่องมือและสมมติฐานทางเศรษฐศาสตร์

(เช่น การวิเคราะห์ต้นทุน-ผลประโยชน์ และพฤติกรรมมนุษย์ที่แสวงหาประโยชน์ส่วนตน) มาใช้ศึกษาวิเคราะห์พฤติกรรมทางการเมืองและการตัดสินใจของรัฐบาล นั่นคือ ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ (Public Choice Theory)

รัฐบาลมีหน้าที่ผลิต/จัดหาสินค้าและบริการต่างๆ ที่เรียกว่า สินค้าสาธารณะ (public goods) เพื่อประชาชน  ทฤษฎีสินค้าสาธารณะ อธิบายการตัดสินใจ (ว่าจะผลิตอะไร อย่างไร และเพื่อใคร)

โดยพิจารณาถึง “ประสิทธิภาพ” ในการจัดสรรทรัพยากร เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลโดยคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของประชาชนโดยรวม 

ขณะที่ ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ อธิบายว่าการตัดสินใจนั้นเกี่ยวข้องกับกลไกสถาบันหรือกระบวนการทางการเมืองอย่างไร เป็นการตัดสินใจของรัฐบาลที่ได้รับเลือกให้เข้ามาบริหารประเทศตามระบอบประชาธิปไตย

จึงเป็นเรื่องสำคัญที่จะต้องศึกษาพฤติกรรมและแรงจูงใจของนักการเมือง/พรรคการเมือง และกลุ่มบุคคลต่างๆ ที่มีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบายรายได้และรายจ่ายของรัฐบาลด้วย

ทฤษฎีทางเลือกสาธารณะมองว่ารัฐบาล “อาจ” ไม่ได้ดำเนินการเพื่อประโยชน์ของประชาชนเป็นหลัก นั่นคือ ไม่เชื่อว่านักการเมืองหรือข้าราชการจะทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมเสมอไป 

ทฤษฎีนี้อธิบายสาเหตุต่างๆ ที่ทำให้การดำเนินงานของรัฐบาลเพื่อแก้ปัญหาเศรษฐกิจหรือปัญหาสังคมกลับส่งผลที่แย่กว่าเดิม ที่เรียกว่าเกิด ความล้มเหลวของรัฐบาล (government failure)  

สาเหตุเหล่านี้ได้แก่ 1) การมองประโยชน์ระยะสั้นเพื่อคะแนนเสียง  2) การแสวงหาผลประโยชน์  3) การขยายตัวของงบประมาณและอำนาจรัฐ และ 4) การขาดกลไกการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ

เมื่อพิจารณาพฤติกรรมของนักการเมือง/พรรคการเมือง และกลุ่มผลประโยชน์ที่เกี่ยวข้อง ก็พบว่า

1) นายอนุทิน ชาญวีรกูล ซึ่งเป็นประธานคณะกรรมการกองทุน สสส. ด้วย เป็นผู้นำในการเสนอร่างแก้ไขกฎหมาย สสส. เสียเองภายหลังเดินทางกลับจากการประชุมที่สหรัฐอเมริกาได้ไม่นาน

2) รัฐมนตรีคลังให้สัมภาษณ์แต่แรกว่ายังไม่ได้รับรายงานเรื่องนี้ทั้งๆ ที่มีข่าวกล่าวอ้างว่ามีการเสนอแก้ไขกฎหมายเพื่อให้เป็นไปตามหลักการรักษาวินัยการเงินการคลัง จึงมองได้ว่าเป็นเรื่องที่มาจากฝ่ายการเมือง

3) โฆษกรัฐบาลขยันออกข่าวและมักตอบโต้ด้วยท่าทีที่ชัดเจนว่าสนับสนุนเรื่องนี้อย่างเต็มที่และสนับสนุนบุหรี่ไฟฟ้าถูกกฎหมายด้วย  ถึงแม้จะเป็นพฤติกรรมปกติที่ท่านทำมานานแล้ว แต่สังคมก็มองออกว่าเป็นพฤติกรรมที่ไม่ธรรมดา ไม่น่าจะเป็นปกติวิสัยของโฆษกรัฐบาล

4) มีการเร่งแก้ไขกฎหมาย การเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเพียง 15 วันขัด พ.ร.บ. หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. 2562

5) การใช้มาตรการภาษีปล่อยให้บุหรี่ลดราคาเมื่อปี 2560 ทำให้เด็กเข้าถึงง่ายขึ้น ทั้งยังเกิด “ค่าโง่” นับหมื่นล้านบาทจากการที่บุหรี่ต่างชาติเข้ามาตีตลาด 

การปล่อยให้สินค้าอันตรายอย่างบุหรี่ลดราคาผิดหลักเศรษฐศาสตร์และขัดมาตรา 6 ของกฎหมายควบคุมบุหรี่โลก นี่ก็เกี่ยววินัยการคลัง แต่กระทรวงการคลังไม่มีคำตอบเรื่องนี้และไม่มีผู้ใดรับผิดชอบ

6) รายงานของคณะกรรมาธิการ 3 คณะของสภาผู้แทนราษฎรสรุปและเสนอแนะให้บุหรี่ไฟฟ้าถูกกฎหมายทั้งๆ ที่ WHO องค์การสหประชาชาติ กระทรวงสาธารณสุข แพทยสภา เครือข่ายครู ผู้ปกครอง และเยาวชนทั่วประเทศเรียกร้องไม่เอาบุหรี่ไฟฟ้า

ทั้งยังมี ข่าว กมธ.การสาธารณสุขเสนอตั้งคณะที่ 4 ศึกษาการเก็บภาษีบุหรี่ไฟฟ้าด้วย หมายความว่าอะไร??? ได้ไม่คุ้มเสียแน่นอน นี่ก็เกี่ยวกับวินัยการคลัง ที่ต้องมองให้ไกล

7) WHO สนับสนุนให้ประเทศต่างๆ นำภาษีบาปมาใช้สร้างเสริมสุขภาพ  บริษัทบุหรี่พยายามคัดค้าน แต่มีนักการเมืองไทยจะให้ยกเลิก เพื่ออะไร???

เมื่อร้อยเรียงเรื่องราวต่างๆ ข้างต้น บวกเล่ห์เหลี่ยมของบริษัทบุหรี่ที่ WHO และเครือข่ายควบคุมยาสูบโลกศึกษารวบรวมไว้ บวกจริยธรรม/ธรรมาภิบาลของนักการเมือง/พรรคการเมืองที่เสนอแก้ไขกฎหมายนี้ แล้วพิจารณาตามกรอบทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ วิญญูชนย่อมทราบได้ว่าเรื่องนี้ต้องมีตัวการ “เซาะกร่อนบ่อนทำลาย” สสส. เพื่อผลักดันให้บุหรี่ไฟฟ้าถูกกฎหมายอยู่ด้วย 

นักการเมืองก็มีทั้งดี เลว และเลวสุดๆ  ด้วยลักษณะงานของไทยพีบีเอส และ สสส. การปรับเปลี่ยนวิธีการงบประมาณให้เป็นแบบเดียวกันกับหน่วยงานของรัฐทั่วไปจะทำให้ถูกแทรกแซงได้ง่าย สังคมจะได้ประโยชน์น้อยลง ซึ่งนั่นก็คือ “ความล้มเหลวของรัฐบาล”

เมื่อพิจารณาตามกรอบทฤษฎีดังกล่าว  หน่วยงานแบบนี้จำเป็นอย่างยิ่งต้องปลอดการเมือง ขณะเดียวกันก็ต้องปรับปรุงแก้ไขในส่วนที่มีผู้วิพากษ์วิจารณ์อย่างสร้างสรรค์ด้วย