จากการสำรวจปัญหาใต้ท้องทะเลลึกในบทความก่อน ในบทความนี้ผู้เขียนขอพาทุกท่านย้อนกลับขึ้นมาพิจารณาความท้าทายเหนือผิวน้ำที่มีความซับซ้อนและน่ากังวลไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน
นั่นคือ ปรากฏการณ์การกลับมาของทฤษฎี “เรือสลัดหลวง” หรือ “Privateer” ซึ่งกำลังสั่นสะเทือนระบบความมั่นคงทางทะเล และท้าทายรากฐานกฎหมายระหว่างประเทศ ว่าด้วยการปราบปรามโจรสลัดและการก่อการร้ายทางทะเลอย่างมีนัยสำคัญ
หากย้อนกลับไปในศตวรรษที่ 16-18 ทฤษฎี Privateer หรือเรือเอกชนที่ได้รับตราอนุญาตจากรัฐ (Letter of Marque) ให้อำนาจโจรกรรมและทำลายเรือสินค้าของรัฐศัตรู ถูกใช้เป็นเครื่องมือสงครามลูกผสมของมหาอำนาจอย่างแพร่หลาย จนกระทั่งปฏิญญาปารีส ค.ศ. 1856 (Paris Declaration) ได้ยกเลิกการมีอยู่ของสถาบันเรือสลัดหลวงอย่างเป็นทางการ
ทว่าในยุคปัจจุบัน เรากำลังเห็น “ภาพสะท้อนยุคใหม่” ของทฤษฎีนี้ในรูปของการปฏิบัติการในพื้นที่สีเทา (Grey Zone Operations) เช่น การใช้บริษัทรักษาความปลอดภัยเอกชนทางทะเล (PMSCs) กองเรือประมงติดอาวุธ (Maritime Militia)
หรือแม้กระทั่งกองกำลังตัวแทน (Proxy Forces) ที่ได้รับทุน สัญญา หรือแรงสนับสนุนทางยุทธศาสตร์จากรัฐเพื่อคุกคามการเดินเรือ โดยที่รัฐผู้สนับสนุนปฏิเสธความรับผิดชอบได้อย่างแยบยล
เมื่อนำแนวคิด Privateer ยุคใหม่มาเปรียบเทียบกับการกระทำอันเป็นโจรสลัด (Piracy) ดั้งเดิมภายใต้การกำกับของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (UNCLOS) จะพบช่องว่างทางกฎหมายที่ชัดเจน
กล่าวคือ มาตรา 101 ของ UNCLOS ได้วางหลักเกณฑ์องค์ประกอบความผิดของโจรสลัดไว้ 3 ประการหลัก ได้แก่ (1) ต้องเป็นการกระทำเพื่อวัตถุประสงค์ส่วนตัว (Private Ends) (2) เกิดขึ้นในทะเลหลวงหรือเขตนอกเขตอธิปไตยของรัฐ และ (3) ก่อการจากเรือลำหนึ่งต่อเรืออีกลำหนึ่ง (Two-Ship Requirement)
ช่องว่างที่สำคัญคือ การปฏิบัติการของขบวนการโจรสลัดที่มีรัฐหนุนหลังยุคใหม่ มักอ้างวัตถุประสงค์ทางการเมือง การทหาร หรือยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งหลุดพ้นจากองค์ประกอบความผิดในเรื่อง “เพื่อวัตถุประสงค์ส่วนตัว” อย่างสิ้นเชิง
นอกจากนี้ การโจมตีด้วยเทคโนโลยีสงครามไซเบอร์ เช่น การรบกวนสัญญาณดาวเทียม (GPS Spoofing) การโจมตีโดรนจากชายฝั่ง หรือการใช้ขบวนการก่อการร้ายทางทะเล (Maritime Terrorism) ตามกรอบอนุสัญญา SUA 1988/2005 ยิ่งทำให้องค์ประกอบเรื่องเรือสองลำดั้งเดิมไม่สามารถครอบคลุมได้
ส่งผลให้รัฐอธิปไตยไม่สามารถใช้หลักเขตอำนาจศาลสากล (Universal Jurisdiction) ตามมาตรา 100-107 ของ UNCLOS ในการเข้ายึดและจับกุมได้โดยง่าย
ในมิติการบังคับใช้กฎหมายและการลาดตระเวน แนวโน้มดังกล่าวสร้างความท้าทายอย่างมีนัยสำคัญแก่เจ้าหน้าที่รัฐและหน่วยงานความร่วมมือทางทะเลระดับภูมิภาคและสากล กลไกความร่วมมือภูมิภาคเอเชียอย่างศูนย์ประสานงานการแลกเปลี่ยนข้อมูลความตกลงความร่วมมือระดับภูมิภาค เพื่อการต่อต้านโจรสลัดและปล้นเรือโดยใช้อาวุธในเอเชีย (ReCAAP ISC)
ซึ่งเน้นการแลกเปลี่ยนข้อมูลและแจ้งเตือนภัยในทะเล ต้องเผชิญความยุ่งยากในการแยกแยะระหว่างเรือประมงดั้งเดิม เรือสลัดเงา หรือกองเรือมวลชนติดอาวุธที่จงใจปิดระบบระบุตัวตนอัตโนมัติ (AIS)
ขณะเดียวกัน ในระดับสากล กองกำลังผสมทางเรือ (Combined Maritime Forces: CMF) และกองกำลังเฉพาะกิจร่วม เช่น Combined Task Force 151 (CTF-151) ซึ่งมีภารกิจปราบปรามโจรสลัดในอ่าวเอเดนและมหาสมุทรอินเดีย ต้องรับมือกับภัยคุกคามแบบผสมผสาน (Hybrid Threats) เมื่อกลุ่มติดอาวุธและกลุ่ม Privateer ยุคใหม่ได้รับการสนับสนุนยุทโธปกรณ์ขั้นสูง เช่น ขีปนาวุธต่อต้านเรือและโดรนพลีชีพ
การปฏิบัติการปราบปรามจึงไม่สามารถใช้เพียงกรอบกฎหมายตำรวจทะเล (Law Enforcement) แต่ต้องสุ่มเสี่ยงข้ามเส้นไปสู่กฎหมายขัดกันด้วยอาวุธ (Law of Armed Conflict) ซึ่งมีข้อจำกัดทางนโยบายและมิติการเมืองระหว่างประเทศอย่างรุนแรง
การกลับมาของภัยคุกคามนี้ส่งผลกระทบต่อเนื่องเป็นลูกโซ่ต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกภาคส่วน ภาคอุตสาหกรรมการเดินเรือพาณิชย์และเจ้าของเรือต้องแบกรับภาระเบี้ยประกันภัยความเสี่ยงภัยสงครามที่พุ่งสูงขึ้นอย่างกะทันหัน หรือต้องยอมเปลี่ยนเส้นทางเดินเรือรอบแหลมกู๊ดโฮป ซึ่งเพิ่มระยะเวลาและต้นทุนเชื้อเพลิงมหาศาล
ในขณะเดียวกัน คนเรือต้องตกเป็นตัวประกันและเผชิญอันตรายถึงชีวิต ชุมชนชายฝั่งและการประมงท้องถิ่นต้องสูญเสียเขตจับสัตว์น้ำ
และท้ายที่สุด ภาระต้นทุนธุรกรรมที่เพิ่มขึ้นทั้งหมดจะถูกส่งผ่านไปยังผู้บริโภคทั่วโลก ตัวอย่างสถานการณ์ที่เห็นได้ชัดในปัจจุบัน คือการโจมตีเรือสินค้าในบริเวณทะเลแดงและช่องแคบ Bab el-Mandeb โดยกลุ่มฮูตีและพันธมิตร ซึ่งปฏิบัติตนไม่ต่างจาก Privateer ยุคใหม่ที่ได้รับการสนับสนุนทางยุทธศาสตร์เพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ทางการเมือง
หรือพฤติกรรมของกองเรือประมงติดอาวุธในทะเลจีนใต้ ที่ใช้กำลังคุกคามเรือสำรวจทางวิทยาศาสตร์และเรือประมงของประเทศเพื่อนบ้าน โดยรัฐต้นสังกัดปฏิเสธความเกี่ยวข้อง สถานการณ์เหล่านี้สะท้อนชัดถึงความยุ่งเหยิงที่กฎหมายเดิมตามไม่ทัน
จากวิกฤตการณ์ทั้งหมดที่กล่าวมา ท่าทีของเวทีโลกต่อเรื่องความมั่นคงทางทะเลจำเป็นต้องมีการยกระดับและปรับเปลี่ยนทิศทางอย่างเร่งด่วน
1. เวทีสากลภายใต้กรอบองค์การทางทะเลระหว่างประเทศ (IMO) และสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ ต้องเร่งตีความหรือแก้ไขพิธีสารเสริมของอนุสัญญา UNCLOS และอนุสัญญา SUA เพื่ออุดช่องว่างทางกฎหมาย
โดยขยายคำนิยามของโจรสลัดและการก่อการร้ายทางทะเลให้ครอบคลุมถึงการปฏิบัติการที่มีรัฐหนุนหลัง (State-Sponsored Piracy) และภัยคุกคามทางไซเบอร์-ยาน/อุปกรณ์ไร้คนขับ
2. ต้องขยายการบังคับใช้หลักความรับผิดชอบของรัฐ หากพิสูจน์ได้ว่ารัฐใดให้การสนับสนุน หรือปล่อยปละละเลยให้กลุ่ม Privateer ใช้พื้นที่อธิปไตยของตนเป็นฐานปฏิบัติการ รัฐนั้นต้องร่วมรับผิดชอบต่อความเสียหายในเชิงกฎหมายระหว่างประเทศ
3. จำเป็นต้องสร้างความร่วมมือทางพหุภาคีที่ผสานการทำงานระหว่าง ReCAAP, CMF และภาคเอกชน ผ่านการพัฒนาเทคโนโลยีความตระหนักรู้สถานการณ์ทางทะเล (Maritime Domain Awareness: MDA) ด้วยระบบ AI และข้อมูลดาวเทียม
ความร่วมมือของทุกฝ่ายจึงเป็นปัจจัยสำคัญในการจัดการกับ Privateer ยุคใหม่ เพราะท้ายที่สุดแล้ว ความจริงที่ปฏิเสธไม่ได้คือ “ไม่มีชาติใดสามารถคุ้มครองเส้นทางคมนาคมทางทะเลได้โดยลำพัง”
