ข้อคิดฝากรัฐบาลเรื่องลดจำนวนข้าราชการ

ประสบการณ์เออร์ลี่รีไทร์ทั้งในภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจชี้ว่า การลดจำนวนพนักงาน หรือ headcounts อย่างเดียวด้วยมาตรการเออร์ลี่รีไทร์จะไม่ช่วยให้องค์กรทำงานดีขึ้น ถ้าไม่มีการปรับระบบการทำงานขององค์กรตามไปด้วย

ตรงกันข้าม มาตรการเออร์ลี่รีไทร์แบบสมัครใจและเปิดทั่วไปอาจทำให้องค์กรเสียบุคลากรที่มีความสามารถ ทำให้ในที่สุดประสิทธิภาพขององค์กรยิ่งลดต่ำลง ซึ่งระบบราชการเราก็คงไม่ต่าง 

ด้วยเหตุนี้ สิ่งที่รัฐบาลควรทำคือ ปรับระบบการทำงานของหน่วยงานราชการก่อน เพื่อสำรวจว่าใครเหมาะที่จะออกภายใต้ระบบงานใหม่ และใช้มาตรการเออร์ลี่รีไทร์เป็นเครื่องจูงใจให้ข้าราชการที่ควรออกสามารถออกได้ เป็นเออร์ลี่รีไทร์แบบเฉพาะกลุ่มบุคคลไม่ใช่ทั่วไป นี่คือสูตรสำเร็จของมาตรการเออร์ลี่รีไทร์ที่ประสบความสำเร็จ และนี่คือประเด็นที่จะเขียนวันนี้

บุคลากรในภาครัฐไทยใหญ่มาก ทั้งระบบประมาณ 3 ล้านคน เฉพาะข้าราชการพลเรือนตามนิยามของรัฐมี 1.75 ล้านคน ตัวเลขขยับขึ้นทุกปีตามจำนวนหน่วยราชการที่เพิ่มขึ้น ลำดับชั้นของการใช้อำนาจและตรวจสอบที่ซับซ้อนขึ้น ปัญหาใหม่ที่ต้องการหน่วยงานเฉพาะดูแล เช่น ภาวะโลกร้อน และตามนโยบายบริหารประเทศ เช่น กระจายอํานาจสู่ท้องถิ่น 

สิ่งหนึ่งที่เห็นชัดในภาครัฐไทยคือ ความรับผิดชอบมีมากขึ้น ใช้เทคโนโลยีมากขึ้นในการให้บริการประชาชน แต่จำนวนเจ้าหน้าที่รัฐมีแต่เพิ่มไม่มีลด ชี้ว่าแม้มีของใหม่และระบบใหม่เข้ามาเพิ่มแต่ของเก่าก็ยังอยู่ ทำให้ต้นทุนการให้บริการประชาชนสูง ผลิตภาพของระบบราชการจึงเพิ่มยาก

ด้วยเหตุนี้ การลดจำนวนพนักงานจึงถูกมองว่าเป็นทางออกที่จะลดต้นทุน และมาตรการ “สมัครใจออกก่อนเกษียน” หรือเออร์ลี่รีไทร์ก็ดูดีกับทุกฝ่าย เป็นวินวิน ค่าใช้จ่ายพนักงานลดลง ผู้ที่ออกก็ชอบเพราะได้เงิน การเมืองชอบเพราะได้ภาพแก้ปัญหา 

แต่ลึกๆ มาตรการเออร์ลี่รีไทร์มีความขัดแย้งในตัวที่ต้องตระหนัก เป็นข้อสรุปจากการทำเออร์ลี่รีไทร์ในบ้านเรา ทั้งบริษัทจดทะเบียนและรัฐวิสาหกิจ เช่น ปตท. การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ การบินไทย การรถไฟแห่งประเทศไทย และทีโอทีเดิม (ปัจจุบันบริษัทโทรคมนาคมแห่งชาติ) ประสบการณ์เหล่านี้มีทั้งที่สำเร็จและไม่สำเร็จ ซึ่งบทเรียนสำคัญคือ

1.มาตรการเออร์ลี่รีไทร์แบบสมัครใจที่เปิดเป็นการทั่วไป เสี่ยงที่องค์กรจะสูญเสียบุคลากรที่มีความสามารถ ที่จำเป็นต่อองค์กร และมีศักยภาพที่จะเป็นผู้นำองค์กรในอนาคต

นี่คือบุคลากรที่ควรปกป้องและรักษาไว้ ซึ่งในภาครัฐยิ่งสำคัญ อย่าลืมว่า มาตรการเออร์ลี่รีไทร์แบบสมัครใจและเปิดกว้างอย่างที่รัฐบาลประกาศ รัฐไม่ได้เป็นผู้เลือกว่าใครควรออกแต่ข้าราชการเป็นผู้เลือกเอง

ในระบบราชการที่การเลื่อนตำเแหน่งและความก้าวหน้าในหน้าที่การงานไม่ใช่ตามความสามารถหรือ merit-based แต่เป็นผลของระบบอาวุโส ระบบเส้นสาย ระบบอุปถัมภ์ หรือแม้แต่การซื้อขายตำแหน่งอย่างที่เป็นข่าว 

กลุ่มแรกที่จะออกคือ ข้าราชการที่มีความสามารถสูง ที่มีโอกาสไปทำงานที่อื่น กลุ่มสอง คือข้าราชการระดับเฉลี่ย ไม่เด่น ซึ่งจะมีทั้งออกและตัดสินใจอยู่ กลุ่มสามคือ กลุ่มความสามารถต่ำ ที่ประสบการณ์บอกว่าส่วนใหญ่จะไม่ออก ไม่ใช่เพราะรักองค์กร แต่เพราะโอกาสที่จะไปทำงานที่อื่นมีจำกัด จึงให้คุณค่าความมั่นคงทางการเงินของการทำงานราชการ 

ผลคือมาตรการที่ประกาศทำให้คนออกผิดคน (Adverse Selection) ผลิตภาพและความสามารถขององค์กรยิ่งตกต่ำ นี่คือความเสี่ยง

2.เออร์ลี่รีไทร์ไม่ใช่เครื่องมือแก้ปัญหาที่องค์กรมี เช่น ธุรกิจไม่ดีหรือฐานะการเงินตึงมือ แต่เป็นเพียงตัวช่วยในการแก้ปัญหา องค์กรที่ทำมาตรการเออร์ลี่รีไทร์ได้ดีจะเริ่มที่ยุทธศาสตร์องค์กรก่อน ตามด้วยการปรับองค์กรและกระบวนการทำงาน จากนั้นตามด้วยเรื่องบุคลากรโดยมีเออร์ลี่รีไทร์เป็นตัวช่วย 

ผลคือ จำนวนข้าราชการลดลงเพราะตำแหน่งงานที่ไม่จำเป็นถูกยุบ ระบบดิจิทัลเข้ามาแทนงานประจำ คนเก่งรักษาไว้ได้ การให้บริการประชาชนดีขึ้น ในลักษณะนี้ เออร์ลี่รีไทร์จึงไม่ใช่กลไกลดรายจ่ายข้าราชการ แต่เป็นตัวช่วยให้เกิดการเปลี่ยนแปลง

3.ประสบการณ์ชี้ว่า องค์กรที่ทำเออร์ลี่รีไทร์อย่างเดียวโดยไม่ปรับระบบ ผลที่ตามมาคือความล้มเหลว จำนวนบุคลากรลดลงจริง แต่รัฐสูญเสียคนที่มีความสามารถ การให้บริการประชาชนถดถอย ทำให้ในที่สุดองค์กรก็ต้องจ้างคนนอกเข้ามาช่วย กลับไปสู่รูปแบบเดิม

บทเรียนเหล่านี้รัฐควรนำมาใช้ประโยชน์ในการออกแบบมาตรการเออร์ลี่รีไทร์ที่จะทำ ซึ่งมีเป้าประสงค์อยู่สี่เรื่องตามที่รัฐบาลประกาศ ลดขนาดข้าราชการ ลดรายจ่ายบุคลากรระยะยาว เพิ่มค่าตอบแทนให้กับข้าราชการที่ไม่ออก ปรับปรุงระบบราชการ ซึ่งทั้งสี่ข้อผมเห็นด้วย

เพื่อบรรลุเป้าประสงค์ ผมคิดว่าโจทย์ที่รัฐบาลควรหาคําตอบน่าจะเป็น “เราจะใช้มาตรการเออร์ลี่รีไทร์อย่างไรที่จะช่วยสร้างระบบราชการที่เล็กลงแต่ความสามารถสูง” อันนี้ควรเป็นยุทธศาสตร์ ส่วนจะทำอย่างไร ในแง่นโยบายสาธารณะ การสร้างระบบราชการที่เล็กลงแต่ความสามารถสูงด้วยมาตรการเออร์ลี่รีไทร์ ควรพิจารณาทำเป็นสี่ขั้นตอน

1.ลดตำแหน่งงานไม่ใช่ลดคน คือเปลี่ยนความคิดจากเป้าลดคนเป็นลดฟังก์ชันงานและตำแหน่งงาน โดยทบทวนกระบวนการทำงานที่ทำอยู่ว่าเปลี่ยนได้ไหม ทั้งโดยเทคโนโลยี โดยการแชร์ระบบงานร่วมกัน เช่น ระบบบัญชีเงินเดือน โดยจ้างคนนอกทำแทน คือ outsource

และโดยทำงานประจำที่แต่ละหน่วยงานทำเหมือนกัน เช่น ออกใบอนุญาต จัดซื้อจัดจ้าง การเงิน ฝึกอบรม ให้เป็นระบบกลาง นี่คือตัวอย่างของการปรับระบบ กระบวนการทำงานเพื่อลดฟังก์ชันและตำแหน่งงาน

2.คนที่ฟังก์ชันงานถูกยกเลิกและตำแหน่งงานถูกยุบ ได้รับโอกาสที่จะทำงานต่อในระบบราชการแต่ในตำแหน่งงานที่รัฐมองว่าสำคัญ โดยรัฐให้การฝึกอบรมและฝึกทักษะใหม่

เช่น รัฐบาลดิจิทัล การบริหารจัดการน้ำ สังคมสูงวัย การนำเอไอมาใช้ในระบบราชการ การปรับปรุงระเบียบและกฎเกณฑ์ และการเพิ่มสมรรถนะข้าราชการท้องถิ่น อย่าลืมว่ารัฐได้ลงทุนไปมากเพื่อพัฒนาข้าราชการเหล่านี้ การให้ออกแม้สมัครใจก็คือการสูญเสียทรัพย์สินที่มีค่าของระบบราชการ

3.ใช้มาตรการเออร์ลี่รีไทร์กับข้าราชการที่ตำแหน่งงานถูกยุบและปฏิเสธโอกาสที่จะทำงานต่อในตำแหน่งงานอื่นแต่สมัครใจที่จะออก โดยให้แรงจูงใจพอควรเพื่อให้อยู่ได้เมื่อออกจากราชการพร้อมสิทธิประโยชน์ที่ควรได้ตามจำนวนปีที่ทำงาน ในลักษณะนี้ มาตรการเออร์ลี่รีไทร์จะไม่ใช้เป็นการทั่วไป แต่ใช้เฉพาะกลุ่มเป้าหมายที่ประสงค์และสมัครใจจะออกจากระบบราชการ

4.ค่าใช้จ่ายที่ประหยัดได้จากมาตรการเออร์ลี่รีไทร์ ไม่ควรนำเข้าภาครัฐเพื่อใช้ในงบประมาณแผ่นดิน เพราะเสี่ยงที่จะถูกนำไปใช้อย่างไม่มีเหตุผลหรือเพื่อผลทางการเมือง เช่น แจกเงิน แต่ควรนำกลับไปลงทุนเพื่อพัฒนาความสามารถของระบบราชการ หรือเพิ่มผลตอบแทนให้กับข้าราชการที่มีความสามารถ เพื่อเพิ่มผลิตภาพของระบบราชการ

นี่คือข้อคิดที่อยากฝากให้รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณา