การปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตยาสูบให้เป็นอัตราเดียวตามหลักสากล

ว่า กรมสรรพสามิตเตรียมนำเสนอนโยบายปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่จากที่ปัจจุบันแบ่งภาษีมูลค่าออกเป็น 2 อัตรา ให้เหลืออัตราเดียว 

ผมในฐานะที่ได้มีโอกาสทำงานวิจัยเกี่ยวกับนโยายภาษียาสูบและเคยเข้าร่วมสัมมนาวิชาการในเรื่องนี้มาหลายครั้ง ขอนำสรุปข้อเท็จจริงเกี่ยวกับนโยบายภาษีสรรพสามิตยาสูบของไทยในช่วงที่ผ่านมา เพื่อเป็นประโยชน์ต่อภาครัฐและประชาชนที่สนใจในเรื่องดังกล่าว ดังนี้ 

ภาษีบุหรี่ ถือเป็นหนึ่งในเครื่องมือสำคัญที่รัฐบาลใช้เพิ่มราคาของสินค้ายาสูบที่มีโทษต่อสุขภาพของประชาชน (Health Tax) และยังเป็นเครื่องมือในการสร้างรายได้ภาษีเข้ารัฐด้วย

อย่างไรก็ดี การตัดสินใจกำหนดนโยบายภาษียาสูบยังมีปัจจัยด้านสังคม การเมือง และปัจจัยด้านการปกป้องอุตสาหกรรมในประเทศเข้ามามีบทบาทค่อนข้างสูง

และด้วยสาเหตุนี้จึงทำให้นโยบายภาษียาสูบของไทยมีช่องโหว่ทางภาษีที่ส่งผลกระทบต่อรายได้และการควบคุมการบริโภคยาสูบ รวมทั้งการเติบโตของบุหรี่ผิดกฎหมายในช่วง 4 ปีผ่านมา 

ปัญหาที่เด่นชัดและเป็นที่ถกเถียงกันมานานคือ การกำหนดภาษีบุหรี่มูลค่าแบบ 2 อัตรา ที่ร้อยละ 25 สำหรับบุหรี่ไม่เกิน 72 บาท และร้อยละ 42 สำหรับบุหรี่ราคาเกิน 72 บาท เพราะรัฐต้องการปกป้องผู้ประกอบการในประเทศที่ส่วนใหญ่ขายบุหรี่ในราคาต่ำกว่า 72 บาท

แต่โครงสร้างภาษี 2 อัตรากลับไปสร้างแรงจูงใจให้ผู้ประกอบการต่างชาติหันมากำหนดราคาบุหรี่ไม่ให้เกิน 72 บาทต่อซอง เพื่อเสียภาษีในอัตราที่ถูกกว่า

จนส่งผลให้เกิดการแข่งขันราคาระหว่างบุหรี่ไทยและบุหรี่นอกรุนแรงขึ้น และเกิดการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้บริโภค จากการสูบบุหรี่ราคาแพงมาสูบบุหรี่ราคาถูกที่เสียภาษีในอัตราถูกกว่าเพิ่มขึ้น

การใช้โครงสร้างภาษีบุหรี่แบบ 2 อัตรา ทำให้เกิดปัญหาด้านการบิดเบือนตลาด และลดประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้รัฐอย่างมีนัยสำคัญ

ด้วยโอกาสที่รัฐบาลไทยตั้งเป้าหมายในการเข้าร่วมเป็นสมาชิกกลุ่ม OECD ให้เร็วขึ้นกว่าเดิม นี่เป็นโอกาสที่ดีที่กระทรวงการคลังจะดำเนินการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่ เพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีให้ดีขึ้นและอุดช่องโหว่ให้ได้มากที่สุด

และแสดงเจตจำนงค์ในกระปรับปรุงกฎระเบียบที่เกี่ยวกับภาษี ยกระดับโครงสร้างภาษีของไทยให้เป็นสากลตามตัวอย่างที่ดีในต่างประเทศ ซึ่งส่วนใหญ่เป็นสมาชิกกลุ่ม OECD ทั้งหมด

ดังนั้น ผมจึงขอยกตัวอย่างรายงานขององค์การอนามัยโลก WHO Technical Manual on Tobacco Tax Policy and Administration  (2021) ที่เห็นว่าภาษีบุหรี่แบบอัตราเดียวเป็นรูปแบบที่มีประสิทธิภาพมากกว่า

เนื่องจากช่วยยกระดับราคาสินค้าให้สูงขึ้นอย่างสม่ำเสมอ ลดความแตกต่างของราคาบุหรี่ในแต่ละระดับ และจำกัดแรงจูงใจของผู้บริโภคในการเปลี่ยนไปซื้อสินค้าราคาถูกกว่า

ผลลัพธ์คือทำให้มาตรการภาษีสามารถลดการบริโภคได้จริงมากขึ้น เพราะผู้บริโภคไม่สามารถหลีกเลี่ยงภาษีที่เพิ่มสูงขึ้นได้ ด้วยการเปลี่ยนไปใช้แบรนด์ที่ถูกกว่าได้ง่ายเหมือนในระบบหลายอัตรา

นอกจากนี้ ระบบอัตราเดียวยังมีข้อได้เปรียบด้านการบริหารและรายได้ภาครัฐ โดยมีความเรียบง่าย โปร่งใส และลดช่องโหว่ในการหลีกเลี่ยงภาษี ทำให้การคาดการณ์รายได้การจัดเก็บภาษีมีความแม่นยำขึ้น

ในขณะที่รายงาน Economics of Tobacco Taxation Toolkit (2018) โดยธนาคารโลก แนะนำว่า ระบบภาษียาสูบแบบอัตราเดียวช่วยให้โครงสร้างภาษีเรียบง่ายและเป็นมาตรฐานเดียว ลดความซับซ้อนของระบบภาษี ลดปัญหาการหลีกเลี่ยงภาษี และทำให้รัฐสามารถจัดเก็บภาษีได้มีประสิทธิภาพมากขึ้น

หลักสำคัญของโครงสร้างภาษีที่มีประสิทธิภาพคือ การลดหรือยกเลิกโครงสร้างหลายอัตรา (Tiered System) เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างราคาที่เปิดโอกาสให้ผู้บริโภคเปลี่ยนไปซื้อสินค้าราคาถูกกว่า และทำให้ผลของนโยบายภาษีต่อการลดการบริโภคอ่อนลง

ทั้งนี้ ธนาคารโลกระบุว่าหลายประเทศได้ค่อย ๆ ปรับจากหลายอัตราไปสู่อัตราเดียวแล้ว เช่น ฟิลิปปินส์ ซึ่งเริ่มจากระบบหลายขั้น (Tiered) แล้วลดเหลือ 2 อัตรา และสุดท้ายเปลี่ยนเป็นอัตราเดียวในปี 2017 เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพทั้งด้านรายได้และสาธารณสุข

นอกจากนี้ยังมีประเทศอื่น ๆ เช่น รัสเซีย คาซัคสถาน และอุซเบกิสถาน ที่มีแนวทางการเปลี่ยนผ่านให้ยกเลิกระบบหลายอัตรา เพื่อไปสู่ระบบที่เรียบง่ายมากขึ้น

สรุปได้ว่าข้อเสนอแนะตามหลักสากลข้างต้นคือ ให้ใช้โครงสร้างภาษีแบบเรียบง่ายอัตราเดียวในการกำหนดนโยบายภาษีบุหรี่

โดยนโยบายภาษีบุหรี่ของไทยจำเป็นต้องสร้างสมดุลระหว่างวัตถุประสงค์หลัก ได้แก่ ด้านสุขภาพและรายได้รัฐ และวัตถุประสงค์รอง ได้แก่ สังคม การเมือง และผลกระทบต่ออุตสาหกรรมยาสูบ เพื่อให้สามารถสามารถลดแรงต้านจากอุตสาหกรรมยาสูบ

ทางออกที่ดีที่สุด คือ การกำหนดโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่อัตราเดียว ควบคู่ไปกับการกำหนดอัตราภาษีที่เหมาะสมกับสภาพเศรษฐกิจ และมีการปรับขึ้นอัตราภาษีอย่างสม่ำเสมอ ตามการเพิ่มขึ้นของกำลังซื้อของผู้บริโภค

เพื่อไม่ส่งเสริมพฤติกรรมผู้บริโภคให้หันไปหาสินค้าทดแทนทั้งยาเส้นและบุหรี่เถื่อน โดยจะส่งผลดีต่อการดำเนินงานของผู้ประกอบการทั้งในและต่างประเทศ

เนื่องจากช่วยลดการแข่งขันด้านราคาที่เกิดจากการกระจุกตัวของบุหรี่เกือบทั้งตลาดที่ไปตั้งราคาแข่งขันที่ซองละ 70-72 บาท และยังช่วยลดภาระภาษีต่อซองที่สูงลิ่วจนเกินไปได้ จากการที่ผู้ประกอบการสามารถกำหนดราคาบุหรี่ให้หลากหลายยิ่งขึ้นได้

ถือเป็นการบรรเทาผลกระทบที่เกิดขึ้น จากการที่ตลาดบุหรี่ถูกกฎหมายหดตัวลงในภาวะที่บุหรี่ผิดกฎหมายเพิ่มขึ้นได้ในระดับหนึ่ง.