เงินสงเคราะห์ลดความเหลื่อมล้ำได้จริงหรือ

การลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำในสังคมคือนโยบาย มาตรการ และความหวังของรัฐบาลไทยมาทุกยุคทุกสมัย

นอกจากผลลัพธ์ด้านดี อีกด้านหนึ่งตลอด 7-8 ปีที่ผ่านมา เราก็ได้ยินปัญหาของนโยบายอันว่าด้วยการอีดฉีบงบ การแจกเงิน และอื่นๆ ทำนองนี้อีกเช่นกัน ทั้งการออกนโยบายที่ไม่มองถึงผลระยะยาว การเลือกกลุ่มเป้าหมายไม่ถูกจุด หนักเข้าก็เป็นเรื่องทุจริตคอร์รัปชัน ที่ยิ่งตรวจสอบก็ยิ่งพบแผล เห็นข้อผิดพลาด

สายวันหนึ่งที่ผู้คนกำลังเบื่อหน่ายกับข่าวกรณีทุจริตเงินกองทุนผู้ยากไร้ ดร.ธร ปีติดล อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ บอกว่า นอกจากเรื่องการคอร์รัปชันที่เป็นอุปสรรคใหญ่ของการทำให้เงินไปไม่ถึงกลุ่มเป้าหมายแล้ว ในฐานะเจ้าของเงินภาษี เราต้องเข้าใจด้วยว่าเงินกองทุนเหล่านี้ยังเชื่อมโยงกับการลดความเหลื่อมล้ำทางสังคม ดังนั้นถ้าส่วนหนึ่งของระบบนี้มีปัญหา เราก็จำเป็นที่ต้องร่วมแสวงหาวิธีการที่ดีกว่า

ถ้าคุณกำลังโกรธกับข่าวทุจริตเงินกองทุนต่างๆ พอๆ กับที่ยังไร้ความเห็นว่าสังคมไทยจะจัดการปัญหานี้อย่างไร ลองรับฟังข้อมูลต่อจากนี้เพื่อต่อจิ๊กซอว์ให้เห็นภาพที่กว้างขึ้น

ย้อนไปก่อนหน้านี้ ตอนออกบัตรคนจนก็มีเรื่องดราม่าเพราะคนที่ได้รับสิทธิไม่จนจริง ถึงตอนนี้เงินสงเคราะห์ก็มีปัญหาเพราะเรื่องทุจริตอีก นอกจากการก่นด่าแล้ว สังคมไทยควรมองเรื่องนี้อย่างไร

มองเป็นเรื่องการให้สวัสดิการของรัฐที่มีให้กับประชาชน และสวัสดิการนี้ก็มีได้หลายแบบ แต่ละประเทศมักจะถูกใช้ผสมผสานกันไป ตั้งแต่สวัสดิการถ้วนหน้า (Universal) เช่น สวัสดิการด้านการศึกษาอย่างเรียนฟรี หรือด้านสาธารณสุขอย่าง 30 บาทรักษาทุกโรค ซึ่งออกแบบมาจากหลักคิดที่ว่าในฐานะพลเมืองไทยควรได้รับสิทธิใดบ้าง แต่เมื่อรัฐต้องการลดจำนวนค่าใช้จ่ายลง และให้การช่วยเหลือตรงกลุ่มเป้าหมาย (Targeting) จึงเป็นที่มาของการให้สวัสดิการแบบอุดหนุนเฉพาะกลุ่ม เช่น เงินสงเคราะห์ช่วยเหลือผู้ยากไร้ กองทุนช่วยเหลือผู้พิการ กองทุนเสมาฯ ฯลฯ 

ในปัจจุบันนโยบายของรัฐบาลไทยค่อนข้างจะเอนมาให้ความสำคัญกับการให้เงินช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มมากขึ้น เช่น กรณีของบัตรสวัสดิการสำหรับคนจน อย่างไรก็ตาม การช่วยเหลือตรงไปที่กลุ่มเป้าหมายไมใช่เรื่องง่าย จำเป็นต้องมีข้อมูลให้ชัดว่าใครสมควรจะได้รับบ้าง มิเช่นนั้นผู้ที่ได้รับก็จะไม่ใช่กลุ่มคนที่วัตถุประสงค์ของนโยบายอยากให้เป็น แต่ในขณะเดียวกันก็ต้องคำนึงว่า การจะหาหลักฐานเหล่านั้นจากผู้คนที่ยากจนจริงๆ ก็ไม่ง่าย ถ้าอยากจะได้ข้อมูลมากก็อาจทำให้คนที่ยากจนจริงตกหล่นการพิสูจน์เพราะขาดหลักฐานอย่างใดอย่างหนึ่ง

ปัญหาที่ว่านี้เป็นเพราะระบบหรือการทุจริตเฉพาะตัวบุคคล

การทุจริตคอร์รัปชันคือส่วนหนึ่ง แต่ขณะเดียวกันก็เป็นปัญหาในการกำหนดกลุ่มเป้าหมาย และถ้าไปศึกษาจากกรณีต่างๆ ทั่วโลก งานศึกษาทั้งของธนาคารโลก เอดีบี หรือของยูเอ็น จะพบว่าปัญหาโดยทั่วไปของแนวทางนี้เลยคือ การที่เงินมันไปไม่ถึงกลุ่มเป้าหมายจริงๆ เพราะหนึ่งการเข้าถึงสิทธิมันมีขั้นตอนการจัดการที่ยุ่งยาก ทำให้คนยากจนบางส่วนเข้าไม่ถึง อีกประการคือเมื่อนโยบายออกมาจากส่วนกลาง ผู้ที่บริหารจัดการนโยบายนั้นจะได้รับประโยชน์ที่ภาษาทางเศรษฐศาสตร์เรียกว่า ค่าเช่า (Rent) นั่นเพราะเขาเป็นคนบริหารจัดการว่าใครจะเป็นผู้ได้รับเงินบ้าง ซึ่งสุดท้ายแล้วอำนาจการจัดการนี้เองเป็นช่องทางให้เกิดการคอร์รัปชันที่มโหฬาร

ประเทศอื่นจัดการอย่างไร

สิ่งหนึ่งที่เป็นข้อเสนอในทุกเวทีวิชาการคือการกระจายอำนาจเพื่อให้ท้องถิ่นจัดการเอง เพราะอย่างน้อยคนในพื้นที่ก็จะรู้ดีว่า ใครจนจริง-ไม่จริง ใครสมควรได้รับบ้าง ขณะเดียวกันก็จะง่ายต่อการตรวจสอบ แต่ถึงเช่นนั้นการให้ชุมชน หรือองค์กรส่วนท้องถิ่นจัดการเอง แม้จะมีประสิทธิภาพการเลือกกลุ่มเป้าหมายที่ดีกว่า มีการมอนิเตอร์ตรวจสอบในระดับพื้นที่ แต่ขณะเดียวกันผลการศึกษาจากหลายๆ กรณีก็อธิบายว่าชุมชนเองมักจะไม่สามารถหลีกเลี่ยงพ้นระบบอุปถัมภ์ กล่าวคือองค์กรส่วนท้องถิ่นก็มักจะจัดสรรการอุดหนุนให้คนในเครือข่ายใกล้ชิดกับผู้มีอำนาจตัดสินใจก่อน 

โดยรวมแล้วปัญหาเงินอุดหนุนรั่วไหลไปไม่ถึงคนจนจริงไม่ได้เกิดขึ้นเฉพาะที่ไทยเท่านั้น ที่ไหนๆ ก็เป็น โดยเฉพาะประเทศที่ฐานะไม่ร่ำรวยนัก ซึ่งมักให้สวัสดิการแบบอุดหนุนเฉพาะกลุ่มเพราะใช้ต้นทุนน้อยกว่าสวัสดิการถ้วนหน้า แต่ขณะเดียวกันประเทศเหล่านี้เองก็มักจะยังไม่มีความพร้อมในการจัดการ ขาดฐานข้อมูลเกี่ยวกับประชากรที่ทั่วถึงและชัดเจน

ดูเหมือนสาเหตุปัญหาจะวนมาที่การคอร์รัปชันอยู่ดี

ถ้ามองคอร์รัปชันในความหมายกว้างมันก็ใช่ แต่ไม่ได้หมายความว่าจะทำให้ระบบการอุดหนุนเฉพาะกลุ่มดีขึ้นไม่ได้เลย นอกจากการให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดสรรแล้ว ยังต้องมีส่วนผสมอื่น เช่น การระบุข้อมูลให้โปร่งใส เพื่อให้รู้ว่าใครจะได้รับสิทธิส่วนนี้บ้างและได้รับเท่าไหร่ เมื่อทุกคนเข้าถึงข้อมูลได้ก็จะช่วยตรวจสอบซึ่งกันและกัน จากนั้นก็ต้องมีกลไกเชื่อมระหว่างองค์กรตรวจสอบทุจริตส่วนบนกับประชาชน เช่น ในกรณีกองทุนเสมาฯ ซึ่งเป็นที่ชัดเจนว่านักเรียนหลายคนไม่ได้รับเงินแต่พอสงสัยและตั้งคำถามกับมันแล้ว เขาไม่รู้จะไปไหนต่อ หากจะไปร้องเรียนที่ส่วนกลางก็มีต้นทุนสูงอีก จึงต้องทำให้กลไกเชื่อมระหว่างประชาชนไปถึงองค์กรตรวจสอบเป็นเรื่องยาก ที่สำคัญคือคนไทยเองก็ควรมีทัศนคติว่าเงินช่วยเหลือเฉพาะกลุ่มหรือสวัสดิการเหล่านี้เป็นสิทธิที่ควรได้ ไม่ใช่การช่วยเหลือจากใครเพียงคนใดคนหนึ่ง หรือเป็นความดีของใครคนหนึ่ง

สังคมไทยมีความเข้าใจว่าการทุจริตเกิดจากบุคคล แต่หากพิจารณาอย่างแท้จริงแล้ว รากฐานของการทุจริตเกิดจากระบบที่มีปัญหา อันได้แก่ระบบการเมือง การทุจริตเกิดจากระบบการเมืองที่ผู้มีอำนาจมองว่าอำนาจเป็นของตนเองไม่ใช่ของประชาชน และหน้าที่ของตนเองไม่ใช่รับใช้ประชาชน ในทางระบบวัฒนธรรม การทุจริตเกิดจากวัฒนธรรมที่ผู้มีอำนาจรัฐมองสถานะของตนเหนือกว่าประชาชน ในขณะที่ประชาชนยอมรับการแสวงหาความได้เปรียบผ่านการวิ่งหาและสร้างสายสัมพันธ์ต่างตอบแทนกับผู้มีอำนาจ

ในฐานะนักเศรษฐศาสตร์มองว่าการช่วยเหลือคนยากจน หรือผู้มีปัญหาเฉพาะกลุ่มด้วยการให้เงินอุดหนุนช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้หรือไม่

ถ้ามองเรื่องความยากจน เงินอุดหนุนช่วยในเรื่องนี้ได้ชั่วคราว แต่ก็เพียงชั่วคราวและมีผลน้อยมาก และจริงๆ ต้องแยกก่อนระหว่างความยากจนกับความเหลื่อมล้ำ ความยากจนคือการมีไม่พอจะใช้ชีวิตอยู่รอดตามมาตรฐานขั้นต่ำ ความเหลื่อมล้ำเป็นเรื่องของสภาพการกระจายรายได้ ความมั่งคั่ง และโอกาส ซึ่งไม่ได้เกิดเฉพาะกับคนจนเท่านั้นและยังเกิดได้กับคนชั้นกลาง การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงเป็นเรื่องที่กว้างกว่าและยากกว่าการแก้ปัญหาความยากจน

ความยากจนมักมีลักษณะเป็น Poverty trap (กับดักความยากจน) คือมีลักษณะเหมือนตกไปในทรายดูด แล้วจะหลุดขึ้นมายาก มีตัวอย่างการศึกษาหนึ่งในประเทศไทยซึ่งทำในช่วงก่อนมี นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค พบว่าในช่วงที่ห่างกัน 20 ปี สิ่งที่จะทำให้ครอบครัวไทยติดอยู่ในความยากจนก็คืออุบัติเหตุหรือการเป็นโรคภัยไข้เจ็บของผู้นำในบ้าน หรือกล่าวได้ว่าในขณะที่บ้านไหนฐานะกำลังขึ้นแต่ถ้าตัวผู้นำป่วยใหญ่ครั้งหนึ่ง ครอบครัวก็จะตกไปอยู่ในทรายดูดอีก ดังนั้นหากต้องการลดโอกาสที่คนจะตกไปในกับดักความยากจนก็จะต้องลดความเสี่ยงของการเกิดสภาวะเหล่านั้น แต่เท่านั้นก็ไม่เพียงพอ จะต้องมีชุดนโยบายสวัสดิการที่มีหน้าที่ผสมกันคือ ต้องผสมกับนโยบายที่สามารถผลักดันประชาชนให้มีรายได้มากขึ้น เช่น ส่งเสริมการเป็นผู้ประกอบการ ผ่านการมีกองทุนเพื่อให้เขาเข้าถึงแหล่งทุนในการประกอบอาชีพและยกระดับฐานะตนเอง

สำหรับประเทศไทย การศึกษาที่เคยทำพบว่านโยบายที่มีผลชัดเจนกับการลดความเหลื่อมล้ำ จะโยงอยู่กับสามเรื่องคือ ราคาสินค้าเกษตร การสร้างการเติบโตทางเศรษฐกิจในต่างจังหวัด และการศึกษา เรื่องราคาพืชผลจะโยงโดยตรงกับรายได้ของคนในภาคการเกษตรซึ่งจำนวนมากยังอยู่ในกลุ่มฐานะยากจน การขยายการเติบโตในต่างจังหวัดก็เช่นกัน เป็นการสร้างโอกาสสำคัญในหารายได้นอกภาคการเกษตรให้กับคนจำนวนมหาศาลที่ไม่ได้อยู่ในกรุงเทพหรือเมืองใหญ่ๆ

หรืออย่างการศึกษาจะเชื่อมโยงกับการเข้าสู่ตลาดแรงงาน นั่นเพราะการศึกษาจะเป็นฐานที่สำคัญ ซึ่งจะชี้วัดว่าคุณจะลงเอยกับฐานอาชีพเท่าไร มีรายได้เท่าไร ซึ่งผลสำรวจในประเทศไทยตลอด 2-3 ทศวรรษที่ผ่านมา พบว่าการส่งเสริมการศึกษาให้คนส่วนใหญ่ในประเทศจบมัธยมได้มีผลมาก แต่ตอนนี้ความเหลื่อมล้ำกลับไปเกิดกับการได้หรือไม่ได้ปริญญาตรี เพราะการเรียนระดับมหาวิทยาลัยจะส่งผลให้ผู้เรียนมีอัตราการจ้างงานที่สูงกว่าระดับมัธยมศึกษาชัดเจน และเมื่อพูดถึงโอกาสการเข้าตลาดแรงงานผ่านการศึกษาแล้ว ต้องพูดถึงค่าจ้างขั้นต่ำด้วย ต้องเน้นว่ารายได้ขั้นต่ำต้องอยู่ในระดับที่ต้องพออยู่ พอกิน เมื่อเทียบกับค่าครองชีพจริงๆ ต้องเติบโตไปพร้อมๆ กับการเติบโตทางเศรษฐกิจ ไม่ใช่หยุดชะงักเพราะดอกผลจากการเติบโตไปอยู่กับเจ้าของทุนเป็นส่วนใหญ่

นอกจากนั้นประเทศเรามีระบบเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการ (informal sector) เช่น ฟรีแลนซ์ คนที่ไม่ได้สังกัดบริษัทที่ไหน ซึ่งมีขนาดใหญ่มาก โจทย์คือเราจะทำอย่างไรกับคนในภาคเศรษฐกิจที่ไม่เป็นทางการถูกรองรับจากนโยบายด้วย เพราะทุกวันนี้นอกจากการรักษาพยาบาลแบบถ้วนหน้าแล้ว ผู้ที่อยู่ในส่วนนี้ยังไม่มีระบบรองรับเท่าไร การออกแบบระบบสวัสดิการของไทยจะต้องมองข้อจำกัดนี้เช่นกัน

เราเข้าใจผิดมาตลอดว่าเงินอุดหนุนเฉพาะกลุ่มช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ จึงแค่รู้สึกโกรธแค้นกับการคอร์รัปชันที่ทำให้เงินไม่ถึงไหน

มันอาจจะฟังดูเซอร์ไพร์ส แต่ความจริงแล้วมันช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้น้อย ผลสำเร็จอาจแค่ช่วยให้พออยู่ได้ แต่การจะลดความเหลื่อมล้ำต้องมองต่างไปจากการช่วยเหลือคนจน การที่ชนชั้นกลางมีความห่างจากคนระดับบนมากขึ้นเรื่อยๆ ก็เป็นสภาพที่สร้างความเหลื่อมล้ำได้เหมือนกัน ถ้ามองเช่นนี้ ต้องมองความเหลื่อมล้ำว่าจริงๆ แล้วเป็นปัญหาของคนส่วนใหญ่ในสังคม การจะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำได้จะต้องมองว่าจะสร้างระบบสำหรับทุกคนอย่างไร ไม่ใช่เฉพาะกับคนยากจน เราต้องมองว่าคนที่เกิดมาในประเทศเราทุกคนอย่างน้อยแล้วควรจะได้รับโอกาสอะไร ทุกคนในสังคมไทยควรจะมีสิทธิพื้นฐานที่จะมีคุณภาพชีวิตเช่นไร พูดง่ายๆ คือต้องมองสวัสดิการเป็นเรื่องของการส่งเสริมสิทธิและโอกาสของคนทุกคน ไมใช่การสงเคราะห์คนยากจน

อีกปัจจัยสำคัญที่ช่วยให้นโยบายสวัสดิการลดความเหลื่อมล้ำได้คือ ระบบการเมือง ผมเคยศึกษาประวัติศาสตร์ของนโยบายสวัสดิการในประเทศไทย พบว่านโยบายสวัสดิการในประเทศไทยได้รับอิทธิพลมากจากการต่อรองอำนาจทางการเมือง ตัวอย่างเช่น สมัยจอมพลสฤษดิ์มีการพัฒนาระบบสวัสดิการให้กลุ่มราชการ นั่นเพราะรัฐบาลเผด็จการในเวลานั้นมีฐานอำนาจอยู่ที่ข้าราชการ และพอระบบการเมืองเปลี่ยนการต่อรองอำนาจก็จะปรับรูปแบบ สร้างความเป็นไปได้ให้เกิดนโยบายสวัสดิการไปตอบสนองคนกลุ่มอื่นๆ ตัวอย่างที่ชัดเจนคือนโยบายสมัยพรรคไทยรักไทย ที่หากมองจริงๆ แล้วเป็นผลผลิตของระบบการเมืองจากรัฐธรรมนูญปี 2540 

ระบบการเมืองในช่วงเวลานั้นเปิดโอกาสให้พรรคการเมืองเอาชนะกันได้มากผ่านการเสนอนโยบายกับฐานเสียง ผลที่เกิดขึ้นคือ ช่วงดังกล่าวนโยบายสวัสดิการไทยมีพัฒนาการไปสู่คนชั้นล่างมากขึ้นชัดเจน

ดร.ธร ปีติดล เป็นหนึ่งในสมาชิกศูนย์วิจัยความเหลื่อมล้ำและนโยบายสังคม (Center of Research on Inequality and Social Policy: CRISP) คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้รับทุนจากสํานักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.)ให้ดำเนินการเพื่อศึกษาถึงสาเหตุและทางแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย โดยศูนย์วิจัยจะติดตามทิศทางของพัฒนาการทางเศรษฐกิจ นโยบายการกระจายรายได้และโอกาส เพื่อศึกษาแนวโน้มการเปลี่ยนแปลงของปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย และแนวทางการออกแบบนโยบายเพื่อแก้ปัญหา ต่อจากนี้ไปจึงเป็นช่วงเวลาที่น่าติดตาม ถึงผลการวิจัยใหม่ๆ ที่จะช่วยลดความเหลื่อมล้ำของประเทศได้