งานวิจัยชี้ชัด ‘สิทธิภาษี’ ไม่ใช่ทุกข้อของเอฟดีไอ

ปฏิเสธไม่ได้ว่าการลงทุนโดยตรงจากนักลงทุนต่างชาติ (FDI) ถือเป็นปัจจัยหนึ่งที่จะผลักดันให้เศรษฐกิจของประเทศเติบโตได้ในระยะยาว เราจึงเห็นหลายประเทศออกมาตรการ “เชิญชวน” ให้นักลงทุนต่างชาติเข้ามาลงทุน หนึ่งในมาตรการที่ทุกประเทศหยิบขึ้นมาใช้ คือ “สิทธิประโยชน์ทาภาษี”

งานวิจัยเรื่อง “สิทธิประโยชน์ทางภาษี และการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติ” เขียนโดย “อธิภัทร มุทิตาเจริญ” อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ชี้ให้เห็นว่า “สิทธิภาษี” แม้จะเป็นต้นทุนหนึ่งที่เชิญชวนให้ FDI เข้ามาลงทุน แต่ไม่ใช่ทุกอย่าง เพราะยังมีอีกปัจจัยหนึ่งซึ่งสำคัญไม่น้อยไปกว่ากัน คือ คุณภาพของกฎระเบียบต่างๆ ที่เอื้อให้เอกชนทำธุรกิจได้อย่างคล่องตัว

เรื่องสิทธิประโยชน์ภาษีนี้ “อธิภัทร” ชวนวิเคราะห์ใน 3 ประเด็น คือ สิทธิประโยชน์ทางภาษีสำคัญอย่างไร เทียบเคียงกับประเทศคู่แข่งได้หรือไม่ และสามารถดึงดูดนักลงทุนต่างชาติได้มากน้อยขนาดไหน

1. นโยบายสิทธิประโยชน์ทางภาษีเพื่อการลงทุนสำคัญอย่างไร

เริ่มที่ภาพพัฒนาการของอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของภูมิภาคอาเซียนของเราย้อนไปซักทศวรรษที่ผ่านมา พัฒนาการนี้ได้รับอิทธิพลค่อนข้างมากจากการแข่งกันลดภาษีเพื่อดึงดูดนักลงทุน โดยการแข่งขันรอบแรกเกิดขึ้นช่วงวิกฤตการเงินโลกในปี 2551 ทุกประเทศยกเว้นประเทศไทย ได้ลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลของตนลง

ต่อมาในช่วงปี 2555-2556 ไทยได้ลดอัตราภาษีลงจาก 30% เป็น 20% การลดอัตราภาษีของไทยนี้กระตุ้นให้เกิดการแข่งขันทางด้านภาษีรอบใหม่ ทั้งมาเลเซียและเวียดนามได้เริ่มลดอัตราภาษีลงอีกครั้งหนึ่งยิ่งไปกว่านั้น ทุกประเทศได้มีการให้สิทธิประโยชน์ทางภาษีเพิ่มเติมในรูปของ Tax holiday หรือการลดหย่อนภาษีอื่นๆ ประเด็นที่น่าเป็นห่วงคือ ต้นทุนทางการคลังของสิทธิประโยชน์เหล่านี้ ซึ่งอยู่ในรูปของรายได้ภาษีที่หายไป

สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ประมาณการว่า รายจ่ายภาษี ที่เกี่ยวข้องกับสิทธิประโยชน์ทางภาษีผ่านคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) อยู่ที่ 224,000 ล้านบาทในปีงบประมาณ 2559 ซึ่งเป็นรายจ่ายที่สูงใกล้เคียงกับรายได้ของรัฐจากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา

ดังนั้นความเข้าใจเรื่องแรงจูงใจทางภาษีสำหรับการลงทุนของประเทศไทยจึงมีความสำคัญอย่างมากในเชิงนโยบาย เราจำเป็นที่จะต้องรู้ว่าแรงจูงใจที่เราหยิบยื่นให้นักลงทุนอยู่ในระดับใดเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศคู่แข่งในอาเซียน นอกจากนี้เรายังควรที่จะต้องทราบว่าสิทธิประโยชน์ทางภาษี มันมีประสิทธิผลมากน้อยขนาดไหนในการดึงดูด FDIเมื่อเปรียบเทียบกับปัจจัยอื่นๆ เช่น ความยากง่ายในการทำธุรกิจ

2. แรงจูงใจทางภาษีของประเทศไทยอยู่ในระดับที่เทียบเคียงกับประเทศคู่แข่งในอาเซียนได้หรือไม่

หนึ่งในเหตุผลสำคัญที่รัฐบาลใช้ประกอบการขยายสิทธิประโยชน์อยู่บ่อยครั้งคือ การที่แรงจูงใจทางภาษีของไทยด้อยกว่าของประเทศเพื่อนบ้าน ซึ่งความท้าทายที่สำคัญของเรื่องนี้คือ แรงจูงใจทางภาษีมีหลากหลายรูปแบบ ทั้งอัตราภาษีตามกฎหมาย การหักค่าเสื่อมราคา รวมไปถึงการให้สิทธิประโยชน์ในรูปของ Tax holiday ต่างๆ

นอกจากนี้ เมื่อนักลงทุนได้นำเงินกลับประเทศของเค้า เราต้องพิจารณาว่านักลงทุนต้องจ่ายภาษีเพิ่มเติมอะไรบ้าง ซึ่งกฎหมายภาษีที่เกี่ยวข้องก็จะมีตั้งแต่ Withholding tax (ภาษีหัก ณ ที่จ่าย) ของประเทศแหล่งลงทุน ตัวBilateral tax agreement รวมไปถึงระบบภาษีของประเทศเจ้าของเงินลงทุน

“ผมนำภาระภาษีที่เกิดขึ้นตรงนี้มาสร้างอัตราภาษีที่เรียกว่า Bilateral effective tax rate ซึ่งสะท้อนภาระภาษีที่เกิดขึ้นกับการลงทุนในแต่ละคู่ประเทศลงทุน โดยเลือกพิจารณาแรงจูงใจภาษีสูงสุด (Maximum incentives) ที่แต่ละประเทศมอบให้แก่นักลงทุน ซึ่งจะทำให้สามารถเข้าใจว่า ในกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่รัฐบาลไทยให้ความสำคัญอย่างยิ่งยวดนั้น แรงจูงใจทางภาษีของเราพอจะเทียบเคียงกับของประเทศอาเซียนคู่แข่งในอาเซียน5 ได้หรือไม่”

สำหรับประเทศไทย แรงจูงใจภาษีสูงสุดคือกรณีที่ผู้ลงทุนเลือกลงทุนใน Eastern Economic Corridor (EEC) ซึ่งจะได้รับ Tax holiday สูงสุดเป็นเวลา 15 ปี” พบว่า แรงจูงใจทางภาษีของประเทศไทยในปัจจุบันอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่ง อาเซียน5 ซึ่งรัฐบาลแทบไม่มีความจำเป็นที่จะขยายสิทธิประโยชน์ในรูปภาษีหรือตัวเงินเพิ่มเติม โดยอัตราภาษี Bilateral effective rate เฉลี่ยสำหรับประเทศไทยอยู่ที่ 7.6% ต่ำสุดใน อาเซียน5

3. แรงจูงใจทางภาษีมีผลต่อการดึงดูดนักลงทุนต่างชาติมากน้อยขนาดไหน

การตอบคำถามนี้ ได้ศึกษา Bilateral FDI flows ที่ไหลเข้า อาเซียน5 ตั้งแต่ปี 2545-2557 โดยพิจารณาต้นทุนภาษีที่เกี่ยวข้องทั้งในประเทศแหล่งลงทุน และประเทศเจ้าของเงินลงทุน และได้พิจารณาปัจจัยอื่นๆ ที่ไม่ใช่ภาษีด้วย เช่น ขนาดของอุปสงค์ในประเทศ การเปิดเสรีทางการลงทุน เสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาค โครงสร้างพื้นฐาน รวมไปถึง กฎระเบียบต่างๆ ของรัฐบาล และความต่อเนื่องของนโยบาย

ผลการศึกษาชี้ว่าต้นทุนภาษีมีผลกระทบอย่างมีนัยสำคัญต่อการดึงดูด FDI เข้ามาในภูมิภาคของเรา แต่ปัจจัยที่มีผลกระทบสำคัญไม่ได้มีเพียงแค่ภาษีเท่านั้น โดยพบว่า อีกปัจจัยหนึ่งที่มีนัยสำคัญ เช่นกัน และมีขนาดความสำคัญมากกว่าต้นทุนภาษี คือ คุณภาพของกฎระเบียบต่างๆ ของรัฐบาลว่าเอื้อให้เอกชนทำธุรกิจได้ง่ายขนาดไหน

ดังนั้น การให้แรงจูงใจแก่นักลงทุนไม่ควรที่จะเน้นอยู่แค่สิทธิประโยชน์ภาษี หรือต้นทุนทางการเงิน การช่วยให้นักลงทุนเข้าใจกฎระเบียบต่างๆ และปฏิบัติตามได้ง่ายขึ้นเป็นสิ่งที่สำคัญไม่แพ้กัน

ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ กรณีของบริษัทเอกชนขนาดใหญ่รายหนึ่งที่ศาลฎีกาตัดสินเมื่อปี 2559 ให้แพ้คดีต่อ กรมสรรพากร เนื่องจากการคำนวณภาษีของบริษัทที่ยึดตามแนววินิจฉัยของ BOI ขัดแย้งกับข้อบังคับตามประมวลรัษฎากร เรื่องนี้เป็นกรณีตัวอย่างที่สำคัญที่ทำให้นักลงทุนเกิดความสับสนเรื่องกฎระเบียบของเรา และบั่นทอนความน่าสนใจของประเทศไทยในสายตาของนักลงทุนลง

โดยสรุป งานศึกษานี้ชี้ว่าเมื่อพิจารณากฎหมายภาษี และสิทธิประโยชน์ต่างๆ แรงจูงใจทางภาษีของไทยอยู่ในระดับที่ทัดเทียมกับประเทศคู่แข่งในอาเซียน ดังนั้น รัฐบาลไม่มีความจำเป็นที่จะต้องขยายสิทธิประโยชน์หรือให้ตัวเงินเพิ่มเติมแก่นักลงทุนเพื่อเพิ่มความสามารถในการแข่งขันด้านภาษีในขณะเดียวกัน รัฐบาลควรมุ่งทรัพยากร และความสนใจไปที่การลดอุปสรรคของธุรกิจในการปฏิบัติตามกฎระเบียบต่างๆ ของรัฐบาล