ภาษีที่ดินสิ่งปลูกสร้าง ทำให้ดี.. มีแต่ได้

การเก็บภาษีดังกล่าวหลบเลี่ยงได้ยากและบิดเบือนกิจกรรมทางเศรษฐกิจน้อยกว่าการเก็บภาษีประเภทอื่น อาทิ การเก็บภาษีเงินได้อาจมีส่วนลดแรงจูงใจในการทำงาน การเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มก็อาจลดแรงจูงใจในการใช้จ่าย

ขณะที่การเก็บภาษีที่ดินในระดับที่เหมาะสมจะช่วยให้การใช้ที่ดินมีประสิทธิภาพมากขึ้น ยิ่งไปกว่านั้น กองทุนการเงินระหว่างประเทศ(ไอเอ็มเอ) ยังชี้ว่าภาษีที่ดินเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำได้ดีที่สุด

เมื่อดูประสบการณ์ต่างประเทศพบว่าภาษีที่ดินเป็นแหล่งรายได้ที่มั่นคงของรัฐบาล ซึ่งส่วนใหญ่จะจัดเก็บโดยรัฐบาลท้องถิ่น ทำให้เงินในส่วนนี้ถูกนำมาใช้พัฒนาและเพิ่มศักยภาพท้องถิ่นได้โดยตรงเช่น ญี่ปุ่นเก็บภาษีจากที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง และทรัพย์สินที่เสื่อมค่าได้ในอัตราสูงถึง 1.4-2.1% ของราคาประเมิน และยังเก็บเพิ่มอีก 0.3% หากอยู่ในเขตที่มีความเจริญสูง ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นของญี่ปุ่นมีบทบาทในการพัฒนาประเทศค่อนข้างมาก ไม่ว่าจะเป็นการลงทุนถมเกาะเพื่อสร้างสนามบิน Kansai หรือการวางระบบรถไฟใต้ดิน และเป็นที่น่าสังเกตว่าในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วส่วนใหญ่ซึ่งมีการกระจายอำนาจในระดับที่มาก รัฐบาลท้องถิ่นล้วนแต่มีเครื่องมือในการหารายได้เป็นของตัวเอง

ประเทศไทยเองก็มีการจัดเก็บภาษีลักษณะนี้มากว่า 81 ปีในรูปแบบภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่ แต่ยังมีปัญหาอยู่มาก อาทิ ราคาประเมินล้าสมัย อัตราภาษีถดถอยโดยที่ดินขนาดใหญ่เสียภาษีในอัตราต่ำลง และระบบประเมินภาษีต้องอาศัยดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่อยู่มาก ทำให้จัดเก็บได้ต่ำเพียง 0.2% ต่อ GDP เมื่อเทียบกับประเทศกำลังพัฒนาที่เก็บได้ 0.6% ต่อ GDP หรือประเทศพัฒนาแล้วที่เก็บได้สูงถึง 1.7% ต่อ GDP สะท้อนให้เห็นถึงความจำเป็นในการปฏิรูปภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยามที่รายได้ของรัฐบาลไม่เพียงพอกับรายจ่าย

ล่าสุดรัฐบาลชุดนี้ได้เห็นชอบร่าง พ.ร.บ. ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. ... แล้ว โดยกฎหมายภาษีฉบับใหม่มีการปรับปรุงที่สำคัญ คือ การคำนวณภาษีจากมูลค่าที่ดินและสิ่งปลูกสร้างโดยใช้ราคาประเมินที่เป็นปัจจุบัน การปรับอัตราภาษีให้มีลักษณะก้าวหน้า และการลดดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ด้วยการใช้ระบบประเมินภาษีที่มีมาตรฐานและกำหนดเกณฑ์เสียภาษีที่ชัดเจน

การปรับโครงสร้างภาษีนี้ทำให้ภาระภาษีของแต่ละกลุ่มเปลี่ยนไปจากเดิม โดยผู้ที่ครอบครองที่ดินรกร้างจะได้รับผลกระทบมากที่สุด เนื่องจากถูกเก็บภาษีในอัตราสูง และจะสูงขึ้นตามจำนวนปีที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ การเพิ่มต้นทุนการถือครองที่ดินรกร้างนี้คาดว่าจะช่วยลดปัญหาการเก็งกำไรที่ดิน และทำให้มีการจัดสรรทรัพยากรที่ดินได้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น

ส่วนภาคพาณิชยกรรมได้รับผลกระทบรองมา เพราะแม้ว่าเกณฑ์อัตราภาษีจะต่ำลง แต่ฐานภาษีใหม่ที่ใช้ราคาประเมินของที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง จะสูงกว่าการใช้ค่าเช่าตามกฎหมายเดิมมาก

อย่างไรก็ตาม อาจมีบางกลุ่มธุรกิจที่ได้รับประโยชน์จากภาษีใหม่เช่นกัน เพราะยกเลิกการเก็บภาษีจากเครื่องจักร ส่วนกลุ่มที่อยู่อาศัยและพื้นที่เกษตรกรรมได้รับผลกระทบน้อยเพราะได้รับการยกเว้นหากมีมูลค่าต่ำกว่า 50 ล้านบาท

ในภาพรวมร่าง พ.ร.บ. ฯ ฉบับใหม่นับว่ามีหลักการที่ดี ซึ่งน่าจะช่วยปิดช่องโหว่ที่สำคัญของกฎหมายเดิมได้ แต่ยังมีข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะที่อาจช่วยให้การเก็บภาษีนี้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น ดังนี้

(1) ภาษีใหม่มีความตั้งใจจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำด้วยการเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า แต่หัวใจสำคัญขึ้นกับการกำหนดข้อยกเว้น โดยข้อเสนอที่ยกเว้นภาษีที่ดินเกษตรและที่อยู่อาศัยหลังแรกที่ต่ำกว่า 50 ล้านบาท เพราะไม่ต้องการสร้างภาระให้ประชาชนมากเกินไป แต่อีกด้านก็อาจทำให้ฐานของผู้ที่เข้าข่ายต้องเสียภาษีลดลง เช่น คนที่มีบ้านมูลค่าสูงถึง 20 ล้านบาทกลับไม่ต้องเสียภาษี ทั้งที่มูลค่าบ้านสูงกว่าค่าเฉลี่ยทั้งประเทศที่ประมาณ 5 แสนบาทอยู่มาก นอกจากนี้ การคำนวณภาษีแบบรายแปลงแทนที่จะคิดเป็นรายคน อาจเป็นช่องโหว่ให้หลบเลี่ยงภาษีจากการแบ่งซอยแปลงที่ดินได้

(2) ภาษีใหม่คาดว่าจะช่วยเพิ่มรายได้รัฐบาลท้องถิ่นในภาพรวมประมาณ 2 เท่าของรายได้เดิม แต่ยังแตกต่างกันระหว่างท้องที่ โดยคาดว่ารายได้ที่เพิ่มขึ้นน่าจะกระจุกตัวอยู่ในเขตเมือง เพราะครอบคลุมพื้นที่พาณิชยกรรมมาก และมีสัดส่วนบ้านมูลค่าเกิน 50 ล้านบาทมากกว่าเขตชนบทซึ่งส่วนใหญ่เป็นพื้นที่เกษตรกรรมและได้รับการยกเว้นภาษี รัฐบาลจึงอาจต้องหาแนวทางจัดสรรงบประมาณให้มีความสมดุลมากขึ้น เพื่อให้เกิดความเท่าเทียมกันระหว่างท้องที่และช่วยลดภาระการจัดสรรเงินอุดหนุนของรัฐบาลกลางด้วย

(3) โดยหลักการ หากกฎหมายครอบคลุมผู้เสียภาษีจำนวนมาก จะนำไปสู่การมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการบริหารของรัฐบาลท้องถิ่น และช่วยกระตุ้นให้เกิดการใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพตรงกับความต้องการของประชาชนในพื้นที่มากขึ้น แต่จากการวิเคราะห์ข้อมูลสำรวจครัวเรือน พบว่า มีครัวเรือนไม่ถึง 1% ที่มีบ้านมูลค่าเกิน 50 ล้านบาท ประชาชนส่วนใหญ่จึงไม่เข้าข่ายเสียภาษีนี้

การมีส่วนร่วมจึงอาจไม่เพิ่มขึ้น อีกทั้งปัจจุบันรัฐบาลท้องถิ่นยังเผชิญข้อจำกัดในการใช้จ่าย ทำให้ที่ผ่านมาอัตราเบิกจ่ายค่อนข้างต่ำ ดังนั้น แม้รายได้โดยรวมจะเพิ่มขึ้น แต่ก็ใช่ว่าจะสามารถใช้จ่ายเพื่อตอบสนองความต้องการประชาชนในพื้นที่ได้ทันที

โดยสรุป การออกร่าง พ.ร.บ. ฯ ฉบับนี้ถือเป็นความตั้งใจที่ดีของรัฐบาล และรัฐบาลไม่ต้องการให้เป็นภาระกับประชาชนมากเกินไป แต่หากต้องการให้การปฏิรูปดังกล่าวเห็นผลชัดเจนและเกิดประโยชน์สูงสุดรัฐบาลควร (1) เตรียมความพร้อมในการเก็บภาษี ทั้งด้านบุคลากร ระบบประเมินทรัพย์สิน และที่สำคัญคือการเตรียมฐานข้อมูลการถือครองที่ดินในแต่ละพื้นที่ให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน และ (2) สร้างความรู้ความเข้าใจต่อสาธารณชน ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการวางแผนนำเงินภาษีมาใช้พัฒนาชุมชน และเปิดเผยข้อมูลการเก็บภาษี เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการติดตามตรวจสอบและการใช้ประโยชน์จากภาษี

นอกจากนี้ ในระยะต่อไปรัฐบาลควรพิจารณาทบทวนเกณฑ์การยกเว้นภาษีและอัตราภาษีเป็นระยะ เพื่อให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจ รวมถึงครอบคลุมฐานผู้ที่เสียภาษีเพื่อลดการกระจุกตัวของภาระภาษีและเอื้อให้รัฐบาลสามารถจัดเก็บรายได้ได้เต็มศักยภาพ

การเปลี่ยนแปลงอะไรสักอย่างคงไม่ใช่เรื่องง่าย แต่หากสร้างประโยชน์ให้กับประเทศชาติได้ ก็ควรต้องทำ