คลังเผชิญปัจจัยเสี่ยง!รายจ่ายโตเร็วกว่ารายได้

วันนี้ (28 มี.ค.) สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมของประเทศ ซึ่งประเด็นเรื่องหนี้สาธารณะและภาระของประเทศ ยังเป็นประเด็นถกเถียงที่สำคัญ

"กรุงเทพธุรกิจ"เห็นว่าบทวิเคราะห์เรื่อง "ภาวการณ์การคลังปี 2555 สู่แนวโน้มการคลังในอนาคต" ของ จริยา เปรมศิลป์ และ จารุพรรณ วานิชธนันกูล นักวิชาการ ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) มีมุมมองที่น่าสนใจและอาจช่วยประกอบการวิเคราะห์ข้อมูลการอภิปรายในสภาที่กำลังจะเกิดขึ้นได้ จึงขอสรุปประเด็นอีกครั้ง ดังนี้]

การคาดการณ์หนี้สาธารณะของไทยในปี 2556 จะยังอยู่ในกรอบความยั่งยืนทางการคลัง แต่ในระยะต่อไปยังคงมีปัจจัยเสี่ยงที่อาจทำให้เกิดปัญหาทางการคลังได้ หากปัจจัยเสี่ยงยังไม่ได้รับการตระหนักรู้และนำไปสู่การปรับเปลี่ยนนโยบายเพื่อการปฏิรูปการคลังและการรักษาวินัยทางการคลังอย่างจริงจัง

ปัจจัยเสี่ยงทางการคลังในระยะต่อไป ได้แก่

ข้อจำกัดในการเพิ่มรายได้

ความสามารถในการจัดเก็บรายได้ยังมีข้อจำกัด ทั้งจาก 1) การปรับเพิ่มอัตราภาษี ซึ่งมีความเป็นไปได้น้อยทั้งจากแนวโน้มการเปิดเสรีทางการค้า การดึงดูดการลงทุนและเพิ่มความสามารถในการแข่งขัน โดยรัฐบาลได้มีนโยบายปรับลดภาษีเงินได้นิติบุคคลจาก 30% เป็น 23% ในรอบปีบัญชี 2555 และเป็น 20% ในรอบปีบัญชี 2556 นอกจากนี้ เหตุปัจจัยทางการเมืองก็ยังเป็นอุปสรรค อาทิ การพิจารณาปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มเต็มเพดาน 10% ตามที่กฎหมายกำหนดในเวลาที่เหมาะสม

2) การดำเนินมาตรการด้านภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างต่อเนื่อง อาทิ การลดหย่อนภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาสำหรับการซื้อบ้านหลังแรก การขยายเวลาปรับลดอัตราภาษีสรรพสามิต น้ำมันดีเซล และ 3) ความยากในการขยายฐานภาษีให้กว้างขึ้น และการดึงคนที่อยู่นอกระบบภาษีให้เข้ามาในระบบมากขึ้น

แนวโน้มการเพิ่มขึ้นด้านรายจ่าย

ในช่วงปี 2550-2556 งบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นมากกว่าการขยายตัวของความสามารถในการจัดเก็บรายได้ถึง 1.3 เท่า โดยงบประมาณรายจ่ายเพิ่มขึ้นเฉลี่ยปีละ 8.5% ขณะที่รายได้จัดเก็บสุทธิเพิ่มขึ้นเฉลี่ยเพียงปีละ 6.6% ทำให้ยังคงขาดดุลการคลังอย่างต่อเนื่องและจะสร้างความเสี่ยงทางการคลังในระยะต่อไปทั้งนี้ การขยายตัวของรายจ่ายที่เพิ่มขึ้น เป็นผลจาก

1. นโยบายรัฐที่เน้นการให้สวัสดิการทางสังคมมากขึ้น อาทิ การให้หลักประกันด้านสุขภาพ การอุดหนุนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุและคนพิการ การสนับสนุนโครงการบ้านเอื้ออาทร เป็นต้น ส่งผลให้สัดส่วนงบประมาณรายจ่ายสวัสดิการต่องบประมาณรายจ่ายทั้งหมดเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง จาก 17% ในปี 2543 เป็น 28% ในปี 2556 และยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องตามโครงสร้างประชากรที่เข้าสู่สังคมชราภาพในอีก 20-30 ปีข้างหน้า ซึ่งจะเป็นภาระที่เกิดขึ้นชัดเจนเมื่อถึงกำหนด (Direct Liability)

2. รายจ่ายโครงการประชานิยมมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเป็นลำดับ โดยในช่วง 12 ปี เพิ่มขึ้นถึง 3 เท่า จากที่มีสัดส่วนเพียง 6% ในปีงบประมาณ 2545 เพิ่มขึ้นเป็น 18% ในปีงบประมาณ 2556 8 หรือมีเม็ดเงินรวมกว่า 420,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้น 7.4 % จากปีงบประมาณ 2555 และยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นต่อเนื่องจากการดำเนินนโยบาย ประชานิยมแบบถาวร อาทิ โครงการรับจำนำข้าวทุกเม็ดซึ่งคาดว่าจะมีผลขาดทุนปีละ 115,000 - 150,000 ล้านบาท การอุดหนุนกองทุนต่างๆ ซึ่งแม้จะช่วยให้ประชาชนเข้าถึงสินเชื่อได้ง่าย แต่ก็มีความเสี่ยงที่จะเป็นหนี้สูญ และเป็น ภาระรัฐในการอุดหนุนเรื่อยไป

3. รายจ่ายจากเงินกู้นอกงบประมาณยังคงมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นจากข้อจำกัดของเม็ดเงินในงบประมาณ โดยขณะนี้รัฐบาลมีแผนกู้เงินนอกงบประมาณเพิ่มเติมอีก 2,000,000 ล้านบาท เพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งและโลจิสติกส์ของประเทศ ตามร่าง พ.ร.บ. ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานด้านการขนส่งของประเทศ พ.ศ.... ซึ่งจะเสนอคณะรัฐมนตรีและสภาพิจารณาช่วงต้นปี 2556และคาดว่าจะใช้เวลาในการเบิกจ่ายลงทุน 7 ปีนับแต่กฎหมายมีผลบังคับใช้ และก่อให้เกิดภาระดอกเบี้ยจ่ายอีกปีละไม่ต่ำกว่า 50,000 ล้านบาทเมื่อมีการกู้เต็มวงเงิน

ภาระการคลังแอบแฝงหรือภาระหนี้ผูกพัน (Contingent Liability)

ภาระการคลังบางส่วนเป็นภาระการคลังแอบแฝงหรือภาระหนี้ผูกพัน (Contingent Liability) ที่อาจจะยังไม่รวมในตัวเลขหนี้สาธารณะ ทำให้ภาระที่แท้จริงมีมากกว่าตัวเลขหนี้สาธารณะที่สาธารณชนรับรู้
ภาระทางการคลังในส่วนนี้ ได้แก่

หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินเฉพาะกิจ (Specialized Financial Institutions : SFIs) ที่รัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน ข้อมูลจากสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะพบว่า ณ สิ้นปี งบประมาณ 2555 หนี้ของรัฐวิสาหกิจที่เป็นสถาบันการเงินที่รัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน มีจำนวนทั้งสิ้น 450,000 ล้านบาท ซึ่งถึงแม้จะเป็นหนี้ที่รัฐบาลไม่ได้ค้ำประกัน แต่หาก SFIs ประสบปัญหาสภาพคล่องก็อาจเป็นภาระทางการคลังที่ต้องเข้าไปเพิ่มทุนหรือรับผิดชอบหนี้ในส่วนนี้ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นต่อความมั่นคงของสถาบันการเงินทั้งระบบ

หนี้ที่รัฐบาลค้างจ่ายรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินงานตามนโยบายรัฐแล้วยังไม่ได้รับการชดเชย โดยในปีงบประมาณ 2556 แม้จะมีการตั้งงบประมาณชำระคืนไปแล้ว 91,000 ล้านบาท แต่ยังเหลือที่ค้างจ่ายอีก 320,000 ล้านบาท ซึ่งรัฐบาลต้องตั้งงบประมาณเพื่อชำระคืนในปีถัดๆ ไป (ภาระหนี้ค้างจ่ายบางส่วนเป็นหนี้ที่รัฐวิสาหกิจกู้มาเพื่อดำเนินงาน จึงอาจนับรวมแล้วในหนี้สาธารณะ แต่ยังมีหนี้ค้างจ่ายอีกส่วนหนึ่งที่รัฐวิสาหกิจใช้เงินทุนของตนเองแล้วประสบภาวะขาดทุนและรัฐยังไม่ได้ชดเชยให้)

หนี้ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) อาจกู้มาเพื่อดำเนินงานและลงทุนให้บริการสาธารณะซึ่งเบื้องต้นมีจำนวนไม่น้อยกว่า 20,000 ล้านบาท (ข้อมูลจากระบบธนาคารพาณิชย์ทั้งหมด) อย่างไรก็ตามข้อมูลนี้ยังไม่ครอบคลุมการก่อหนี้จากสถาบันการเงินประเภทอื่น จึงยังไม่ทราบแน่ชัดว่าหนี้ที่แท้จริงของ อปท. มีมากน้อยเพียงใด

ยิ่งกว่านั้นมาตรการในลักษณะประชานิยมโดยการอัดฉีดเงินจะยิ่งสร้างภาระทางการคลัง และสุ่มเสี่ยงต่อการรักษากรอบวินัยทางการคลังในระยะต่อไป

ในแง่การติดตามข้อมูลสถิติการคลังจะมีความซับซ้อนและความยากในการรวบรวมข้อมูลมากขึ้นเนื่องจากนโยบายการคลังในการกระตุ้นเศรษฐกิจมีรูปแบบที่หลากหลายขึ้น รวมทั้งมีการใช้นโยบายกึ่งการคลังผ่านหน่วยงานอื่นของรัฐมากขึ้น ซึ่งอาจจะขาดความโปร่งใสในการเผยแพร่ข้อมูล

ดังนั้น หากมีการรวบศูนย์เพื่อจัดเก็บและเผยแพร่ข้อมูลการคลังอย่างเป็นระบบ จะช่วยให้ผู้ดำเนินนโยบายตระหนักถึงข้อจำกัดทางการคลังและความเสี่ยงที่อาจจะเกิดขึ้น เพื่อไม่ให้การดำเนินนโยบายการคลังกระทบต่อความยั่งยืนและเสถียรภาพทางเศรษฐกิจในระยะต่อไป