ถอดบทเรียนจากคำพิพากษาศาลปกครอง คดีปลาหมอคางดำ

ปัญหาดังกล่าวจึงก่อให้เกิดคำถามสำคัญในสังคมว่าใครทำให้ปลาหลุดรอดลงแหล่งน้ำ และใครต้องรับผิดชอบ

เมื่อวันที่ 8 กันยายน 2569 ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ ส.14/2567 หมายเลขแดงที่ ส.9/2569 ระหว่างประชาชนรวม 54 คน เป็นผู้ฟ้องคดี กับกรมประมงและหน่วยงานของรัฐรวม 18 ราย เป็นผู้ถูกฟ้องคดี โดยมีบริษัทเอกชนผู้ขออนุญาตนำเข้าปลาหมอคางดำเข้ามาเป็นผู้ร้องสอด

คดีนี้นับเป็นหมุดหมายสำคัญในทางกฎหมาย ถือเป็นคำพิพากษาศาลชั้นต้นคดีแรกที่วินิจฉัยปัญหาการแพร่ระบาดของปลาหมอคางดำโดยตรง

ความสำคัญของคำพิพากษามิได้อยู่เฉพาะผลแห่งคดี แต่ยังอยู่ที่การแยกปัญหาออกให้เห็นว่า ใครเป็นผู้ก่อให้เกิดการแพร่ระบาด และเมื่อมีความเสียหายเกิดขึ้นแล้วใครต้องรับผิดชอบ

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า หน่วยงานของรัฐละเลยต่อหน้าที่ในการควบคุม ตรวจสอบ ป้องกัน และแก้ไขปัญหาการแพร่ระบาดของสัตว์น้ำต่างถิ่น รวมถึงมิได้ให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ได้รับความเสียหายอย่างเหมาะสมและทันท่วงที

โดยบริษัทเอกชนซึ่งได้รับอนุญาตให้นำปลาหมอคางดำจากสาธารณรัฐกานาเข้ามาในราชอาณาจักร มิได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขและมาตรการควบคุมภายหลังการนำเข้า จนเป็นเหตุให้เกิดการแพร่ระบาดในประเทศไทย

ปัญหาปลาหมอคางดำในแหล่งน้ำธรรมชาติมีประเด็นสำคัญที่สังคมต้องการคำตอบมาโดยตลอดคือ ใครเป็นผู้ทำให้ปลาหมอคางดำหลุดรอดลงสู่แหล่งน้ำธรรมชาติ

อย่างไรก็ตาม คำถามดังกล่าวยังไม่ได้รับคำตอบที่ชัดเจน แม้กระบวนการพิจารณาคดีจะดำเนินมาจนศาลมีคำพิพากษาแล้วก็ตาม

ในประเด็นนี้ ในคำพิพากษาของศาล ศาลวินิจฉัยในทำนองว่า ยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงยืนยันว่า ปลาหมอคางดำที่แพร่ระบาดอยู่ในปัจจุบันหลุดรอดจากฟาร์มเพาะเลี้ยงของผู้ร้องสอด หรือมีบุคคลใดเป็นผู้ทำให้ปลาหลุดรอดอันเป็นสาเหตุของการแพร่ระบาด

ศาลจึงไม่อาจรับฟังจากพยานหลักฐานในคดีนี้ได้ว่า หน่วยงานของรัฐ ผู้ร้องสอด หรือบุคคลใดเป็นผู้ก่อให้เกิดการแพร่ระบาดและความเสียหายแก่ผู้ฟ้องคดี

แม้ยังไม่อาจระบุได้ว่าใครเป็นผู้ทำให้ปลาหมอคางดำหลุดรอด แต่ในคำพิพากษาศาลเห็นว่ามีความเสียหายได้เกิดขึ้นแล้ว หน่วยงานของรัฐมีอำนาจและหน้าที่ตามกฎหมาย ที่ต้องดำเนินการควบคุม ป้องกัน แก้ไข และระงับการแพร่ระบาดตามพระราชกำหนดการประมง พ.ศ. 2558

ขณะที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์มีหน้าที่กำกับดูแลและสนับสนุนการดำเนินงาน ส่วนผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจประกาศเขตให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินตามระเบียบกระทรวงการคลังที่เกี่ยวข้อง

คำพิพากษาจึงยืนยันให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องใช้อำนาจและปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายที่มีอยู่ เพื่อควบคุมภัยและช่วยเหลือประชาชน

จากคำพิพากษาในคดีนี้สามารถนำมาวิเคราะห์โดยแยกประเด็นทางกฎหมายออกเป็นสองส่วนให้ชัดเจน ได้แก่ “การกำหนดความรับผิดแก่ผู้ก่อเหตุ” กับ “การใช้อำนาจของรัฐเพื่อป้องกันและจัดการภัย”

การกำหนดให้บุคคลใดรับผิดในฐานะผู้ก่อเหตุ จำเป็นต้องอาศัยพยานหลักฐานที่เพียงพอในการพิสูจน์ว่า บุคคลนั้นเป็นผู้กระทำการหรือละเว้นการกระทำอันเป็นเหตุให้ปลาหมอคางดำหลุดรอดและแพร่ระบาด รวมทั้งต้องพิสูจน์ความสัมพันธ์ระหว่างการกระทำดังกล่าวกับความเสียหายที่เกิดขึ้น

ในอีกด้านหนึ่ง หน้าที่ของรัฐในการควบคุม ป้องกัน แก้ไข และระงับการแพร่ระบาด เป็นหน้าที่ตามกฎหมายเมื่อปรากฏภัย หรือความเสียหายต่อประชาชนและระบบนิเวศแล้ว โดยไม่จำเป็นต้องรอให้สามารถระบุตัวผู้ก่อเหตุได้ก่อน

ดังนั้น คำพิพากษาที่กำหนดให้กรมประมงและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินมาตรการควบคุมและแก้ไขการแพร่ระบาด จึงมิใช่คำวินิจฉัยว่าหน่วยงานของรัฐเป็นผู้ทำให้ปลาหมอคางดำหลุดรอด หรือว่าบุคคลใดเป็นผู้ก่อเหตุ

หากแต่เป็นการยืนยันว่า ความไม่ชัดเจนเกี่ยวกับต้นกำเนิดของภัยพิบัติ ไม่อาจเป็นเหตุให้รัฐปฏิเสธหรือชะลอการปฏิบัติหน้าที่เพื่อป้องกันมิให้ความเสียหายขยายตัวต่อไปได้

บทสรุปจากคำพิพากษาคดีปลาหมอคางดำได้ให้บทเรียนสำคัญอย่างน้อยสามประการ

ประการแรก :  การนำเข้าสัตว์น้ำต่างถิ่นและการมีข้อบกพร่องในการติดตามตรวจสอบอาจเป็นเหตุให้เกิดข้อสงสัย แต่การกำหนดความรับผิดแก่บุคคลใดยังต้องอาศัยพยานหลักฐานที่เชื่อมโยงการกระทำกับความเสียหายอย่างเพียงพอ

ประการที่สอง : แม้นจะยังพิสูจน์ไม่ได้ว่าใครเป็นผู้ก่อเหตุ มิได้หมายความว่าไม่มีความเสียหายเกิดขึ้น และไม่ทำให้หน่วยงานของรัฐพ้นจากหน้าที่ตามกฎหมาย รัฐยังต้องควบคุมการแพร่ระบาด ฟื้นฟูระบบนิเวศ และช่วยเหลือประชาชนผู้ได้รับผลกระทบ

ประการที่สาม : ระบบกฎหมายและการบริหารจัดการสิ่งแวดล้อมควรให้ความสำคัญกับมาตรการป้องกันก่อนเกิดความเสียหาย มิใช่มุ่งค้นหาและกำหนดความรับผิดแก่ผู้ก่อเหตุภายหลังเพียงอย่างเดียว เนื่องจากความเสียหายจากการแพร่ระบาดของสัตว์น้ำต่างถิ่นมีลักษณะแตกต่างจากความเสียหายทั่วไป

กล่าวคือ เมื่อสัตว์น้ำดังกล่าวหลุดเข้าสู่แหล่งน้ำธรรมชาติแล้ว อาจขยายพันธุ์และแพร่กระจายไปตามระบบนิเวศอย่างรวดเร็ว จนยากหรืออาจเป็นไปไม่ได้ที่จะกำจัดให้หมดไป

แม้ว่าในภายหน้าจะสามารถระบุตัวผู้ก่อเหตุและกำหนดให้รับผิดชดใช้ค่าเสียหายได้ แต่เงินค่าสินไหมทดแทนอาจไม่สามารถทำให้ความหลากหลายทางชีวภาพ ห่วงโซ่อาหาร และระบบนิเวศที่ถูกทำลายกลับคืนสู่สภาพเดิมได้อย่างสมบูรณ์

ดังนั้น ระบบกฎหมายจึงควรให้ความสำคัญกับการประเมินความเสี่ยงก่อนอนุญาต การกำหนดเงื่อนไขที่เหมาะสม การตรวจสอบอย่างต่อเนื่องภายหลังการอนุญาต การจัดเก็บข้อมูลและตัวอย่างทางพันธุกรรม ตลอดจนการกำหนดแผนรับมือเมื่อเกิดเหตุฉุกเฉิน เพื่อให้สามารถตรวจสอบย้อนกลับและจำกัดความเสียหายได้อย่างทันท่วงที

บทเรียนจากคดีนี้จึงมิได้อยู่เพียงคำถามว่า ใครควรรับผิดเมื่อความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว แต่อยู่ที่คำถามสำคัญยิ่งกว่าว่า ระบบกฎหมายและหน่วยงานของรัฐได้จัดให้มีมาตรการที่เพียงพอเพื่อป้องกันมิให้ความเสียหายเช่นนี้เกิดขึ้นตั้งแต่แรกหรือไม่

เพราะในคดีสิ่งแวดล้อมบางประเภท การป้องกันมิให้เกิดความเสียหายย่อมมีประสิทธิภาพและเป็นธรรมต่อสังคมมากกว่าการพยายามเยียวยาเมื่อความเสียหายเกิดขึ้นแล้ว.