หน้าที่การดูแลความมั่นคงสถาบันการเงินเฉพาะกิจของแบงก์ชาติ

ในการขับเคลื่่อนการปฏิรูปเอง จากนักวิชาการและผู้เชี่ยวชาญต่างๆ แสดงให้เห็นถึงความสำคัญที่รัฐวิสาหกิจมีต่อระบบเศรษฐกิจของไทย ไม่ว่าจะเป็นการให้บริการโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ ทั้งในด้านคมนาคม การสื่อสาร การเงิน ตลอดจนการสร้างรายได้ให้ประเทศ

สถาบันการเงินเฉพาะกิจหรือที่ชาวบ้านเรียกกันติดปากว่า “แบงก์รัฐ” ถือว่ามีส่วนสำคัญต่อการขับเคลื่อนการปฏิรูป เพราะมีหน้าที่เป็นตัวกลางในการระดมเงินฝากและปล่อยกู้ให้กับผู้ที่ไม่สามารถเข้าถึงแหล่งเงินทุนและบริการทางการเงินจากธนาคารพาณิชย์ได้ ซึ่งปัจจุบันแบงก์รัฐมีสัดส่วนสินทรัพย์สูงคิดเป็นประมาณร้อยละ 30 ของระบบสถาบันการเงินในประเทศ

ด้วยบทบาทและความสำคัญต่อระบบการเงินดังกล่าว แบงก์ชาติจึงเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่ดูแลความมั่นคงของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ เพิ่มเติมจากหน้าที่เดิมในการตรวจสอบติดตามความมั่นคง และรายงานผลให้รัฐมนตรีกระทรวงการคลังทราบ ดังนั้น ต่อจากนี้แบงก์ชาติจะทำงานร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจในฐานะเจ้าของ สำนักงานเศรษฐกิจการคลังในฐานะหน่วยงานกำกับนโยบาย และสถาบันการเงินเฉพาะกิจในฐานะผู้ดำเนินการ โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังดูแลบทบาททั้งหมด เพื่อให้แต่ละมิติของการทำหน้าที่มีความสมดุลและสอดคล้องกัน

เนื่องจากสาธารณชนและผู้ที่เกี่ยวข้องได้ฝากความหวังและความเชื่อมั่นไว้กับการปฏิรูปครั้งนี้อย่างมาก ผู้รับผิดชอบภายในแบงก์ชาติจึงรู้สึกภูมิใจเสมือนได้เป็นหนึ่งในนักวิ่งผลัดกีฬาโอลิมปิกที่วิ่งไป พร้อมกับเพื่อนพ้องแนวร่วมปฏิรูปในครั้งนี้เลยทีเดียว อย่างไรก็ตาม ความภูมิใจเพียงอย่างเดียวคงยังไม่พอ ถ้าเราไม่สามารถตอบคำถามได้ว่าการปฏิรูปครั้งนี้มีประโยชน์อย่างไร

คำถามที่เราได้รับเป็นอันดับแรกก็คือ การมีแบงก์ชาติเข้ามาเป็นผู้ดูแลความมั่นคงนี้ แบงก์ชาติทำหน้าที่ต่างจากเดิมอย่างไร และจะสร้างความมั่นคงเพิ่มขึ้นได้จริงหรือไม่ เรื่องนี้คงต้องตอบว่าหัวใจสำคัญของการปฏิรูป คือ การแบ่งหน้าที่ที่ชัดเจนระหว่างเจ้าของ ผู้ดูแลนโยบาย ผู้ดูแลความมั่นคง และผู้ปฏิบัติ เพื่อให้แต่ละหน่วยงานสามารถทำหน้าที่อย่างเต็มประสิทธิภาพสอดคล้องวัตถุประสงค์ตามความเชี่ยวชาญได้โดยอิสระ ดังนั้น แบงก์ชาติในฐานะผู้ดูแลความมั่นคงก็จะได้รับอำนาจในการดูแลเรื่องสำคัญๆ ใกล้เคียงกับที่ดูแลธนาคารพาณิชย์

หน้าที่ในการดูแลดังกล่าวเริ่มต้นจากเรื่องที่กล่าวได้ว่าสำคัญที่สุด ซึ่งก็คือ เรื่องธรรมาภิบาล ได้แก่ การกำหนดโครงสร้างและการทำหน้าที่ของคณะกรรมการชุดต่างๆ การกำหนดคุณสมบัติของกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิและผู้บริหารระดับสูง เพื่อสร้างความมั่นใจในเรื่องการบริหารจัดการที่มีคุณภาพ หน้าที่เรื่องที่สองเป็นเรื่องการออกหลักเกณฑ์ความมั่นคง ซึ่งระยะแรกเน้นการดูแลความเสี่ยงและความเพียงพอของเงินกองทุนของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ หลักเกณฑ์นี้มีทั้งในส่วนของการกำหนดเพดานของความเสี่ยงไม่ให้มากจนเกินไป เช่น เพดานการปล่อยสินเชื่อรายใหญ่ซึ่งจะมีการกำหนดระดับที่แตกต่างกัน อาทิ แบงก์รัฐที่มีพันธกิจในการให้สินเชื่อรายย่อยก็จะกำหนดในระดับต่ำกว่าแบงก์รัฐที่มีพันธกิจเกี่ยวข้องกับการให้สินเชื่อรายใหญ่ การกำหนดระดับสินทรัพย์สภาพคล่องให้เพียงพอที่ร้อยละ 6 ของยอดเงินฝาก

ตลอดจนมีแนวทางเกี่ยวกับกระบวนการบริหารความเสี่ยงที่ดีมีประสิทธิภาพ มีการคานอำนาจ มีการตรวจสอบควบคุมความเสี่ยงด้านต่างๆ อย่างเหมาะสม โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการให้สินเชื่อ ซึ่งเป็นความเสี่ยงสำคัญของการทำธุรกรรมสถาบันการเงิน นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดเรื่องคุณภาพของสินทรัพย์ว่าจะมีหลักในการจัดชั้นเป็นสินเชื่อคุณภาพระดับใด และต้องมีการกันสำรองไว้จำนวนเท่าไรจึงจะรองรับความเสียหายไว้เพียงพอ และยังมีการกำหนดเรื่องเงินกองทุนเพื่อรองรับความเสียหายต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้น เพื่อให้เกิดความมั่นคงในระยะยาว

นอกจากหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่กล่าวแล้ว ยังมีอีกแนวทางหนึ่งที่แบงก์ชาติใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในการดูแลความมั่นคง คือ การกำหนดให้มีการเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณชน เพื่อแสดงถึงฐานะของสถาบันการเงินเฉพาะกิจรวมถึงโครงการภาครัฐต่างๆ ซึ่งเป็นการสร้างความโปร่งใสให้ประชาชนสามารถตรวจสอบได้ โดยแนวทางที่ใช้ดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจนี้มีความใกล้เคียงกับของธนาคารพาณิชย์ แต่ได้ปรับให้เหมาะสมสำหรับการทำหน้าที่ตามพันธกิจและธุรกรรมที่ยังไม่ซับซ้อน หน้าที่ทั้งสองนี้ แบงก์ชาติจะมีการออกหลักเกณฑ์ต่างๆ ที่ใช้ในการดูแลโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

หน้าที่สำคัญเรื่องที่สาม คือ การตรวจสอบติดตามฐานะความมั่นคงโดยประเมินความเสี่ยงและการบริหารจัดการความเสี่ยงของสถาบันการเงินเฉพาะกิจเทียบเคียงกับหลักเกณฑ์แนวทางต่างๆ ที่กล่าวมาข้างต้น เพื่อให้แน่ใจแนวทางการดูแลความมั่นคงที่ได้ออกไปแล้วมีการปฏิบัติจริง

ส่วนคำถามสำคัญลำดับถัดมาคือ แม้ว่าจะมีการดูแลความมั่นคงแล้ว ก็ยังอาจมีปัญหาเกิดขึ้นได้ ดังนั้น หน้าที่สำคัญประการที่สี่ คือการทำหน้าที่ป้องกันและแก้ไขปัญหาที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งแนวทางในเรื่องนี้อาจมีความแตกต่างจากการที่แบงก์ชาติดูแลธนาคารพาณิชย์อยู่บ้าง เพราะถ้าปัญหาเกิดขึ้นเมื่อใด กระทรวงการคลังทั้งหน่วยงานเจ้าของ และผู้ดูแลนโยบาย รวมถึงแบงก์ชาติต้องทำงานร่วมกันโดยมีกองทุนพัฒนาระบบสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่เป็นแหล่งทุนสำคัญที่จะรองรับความเสียหาย และสร้างความมั่นใจให้กับสาธารณชนได้ อย่างไรก็ตาม ในด้านการป้องกันปัญหานั้น เราจะใช้การดำเนินการติดตามผลการตรวจสอบอย่างใกล้ชิด หากมีความเสี่ยงเกิดขึ้นต้องเร่งแก้ไขปรับปรุง ซึ่งการทำหน้าที่นี้จะเป็นกลไกที่เกิดขึ้นต่อเนื่อง และมีผลในเชิงการป้องกันปัญหาได้ เพราะเป็นความร่วมมือระหว่างแบงก์ชาติและสถาบันการเงินเฉพาะกิจแต่เนิ่นๆ เพื่อไม่ให้ปัญหาลุกลามเป็นวงกว้างไปจนกระทบฐานะความมั่นคง

กรอบและกลไกการดูแลความมั่นคงทั้งหมดที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ผู้เขียนได้กล่าวถึงการแบ่งหน้าที่ของแต่ละบทบาทอย่างชัดเจนเพื่อให้ทุกฝ่ายทำหน้าที่ได้เต็มประสิทธิภาพ โดยอาจเปรียบเทียบได้กับการวิ่งผลัดที่ถึงคราวที่ใครวิ่งก็ต้องออกวิ่งอย่างเต็มกำลัง แต่ก็ต้องมีจังหวะที่ส่งไม้ผลัด และเตรียมตัวรอที่จะรับไม้ ดังนั้น การทำความเข้าใจบทบาทหน้าที่และสร้างกลไกการทำงานร่วมกันเพื่อให้ชัดเจนว่าใครทำอะไร จังหวะไหน และใครทำบทบาทเสริมกันและกันได้อย่างไร จึงเป็นเรื่องสำคัญ ซึ่งเมื่อเรามีการทำงานร่วมกันและสนับสนุนซึ่งกันและกันได้ชัดเจนแล้ว ก็น่าจะหวังได้ว่าทั้งสี่หน่วยงานจะร่วมกันนำพาไม้ผลัดของการปฏิรูปนี้ไปให้ถึงจุดหมายได้ในที่สุด

----------------------

วจีทิพย์ พงษ์เพ็ชร