รายงานโครงการวิจัยมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทย เกือบสูญหายไปกับกาลเวลา
โชคดีที่ทีมงานของผมท่านหนึ่ง คือ คุณสดุดี วงศ์เกียรติขจร ได้ถ่ายเอกสารเอาไว้ก่อนที่เจ้าหน้าที่ของทาง สคร.จะนำเอกสารบางส่วนในห้องสมุด สคร.ไปทิ้ง เนื่องจากมีการย้ายสำนักงาน (เป็นข้อเท็จจริงที่ผมฟังมาจากคุณสดุดี ไม่ได้พบเห็นด้วยตัวเอง) หากข้อเท็จจริงเป็นไปตามที่คุณสดุดีเล่าให้ฟัง แสดงว่าประเทศนี้เอางานวิจัยจำนวนไม่น้อยไปไว้บนหิ้ง พอถึงเวลาก็มีการเอาไปโละทิ้ง ไม่ได้ก่อให้เกิดประโยชน์อันใดต่อสาธารณชน
ตอนนี้ผมกำลังทำการประเมินสถานภาพความรู้เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจ และการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ โดยได้รับการสนับสนุนจากคณะกรรมการ วช. สาขาเศรษฐศาสตร์ ทำไปได้ครึ่งทางแล้ว ในเบื้องต้นเห็นว่า องค์ความรู้ ความรู้เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจไทยในมิติทางเศรษฐศาสตร์ยังมีน้อยมาก ส่วนใหญ่ที่มีอยู่จะเป็นมิติด้านรัฐประศาสนศาสตร์
งานวิจัยของไทยที่เกี่ยวกับการแปรรูปมีอยู่มากพอควร แต่ก็ยังไม่สามารถให้ข้อชี้แนะที่เป็นประโยชน์ภายใต้บริบทแบบไทยๆ การแปรรูปกลายเป็นคำแสลงสำหรับคนจำนวนไม่น้อย เพื่อหลีกเลี่ยงความขัดแย้ง เราก็อาจจะปฏิรูปรัฐวิสาหกิจโดยไม่แปรรูปก็ได้
โครงการวิจัยมองอนาคตรัฐวิสาหกิจไทย (อนุสรณ์ ธรรมใจ, พันธุ์อาจ ชัยรัตน์, กิติวัฒน์ อุชุปาละนันท์และคณะ 2548) ได้ทำการสรุปบทเรียนจากการแปรรูปจากประสบการณ์จากประเทศต่างๆ ในงานศึกษา Eight Lessons of Experience (Kikeri, et. al., 1992) ได้สรุปบทเรียนในการทำการแปรรูปให้ถูกต้อง ดังนี้
1.การแปรรูปจะให้ผลดี ต่อเมื่อเป็นส่วนหนึ่งของโครงการใหญ่ ในการปฏิรูประบบเพื่อทำให้เกิดประสิทธิภาพมากขึ้น ประเทศนิวซีแลนด์ อังกฤษ เม็กซิโก และชิลี เป็นตัวอย่างที่แปรรูปประสบผลสำเร็จ เพราะทำโดยการปฏิรูปเปิดตลาด แก้ไขการบิดเบือนราคาและอัตราแลกเปลี่ยน และสนับสนุนการพัฒนาภาคเอกชน ลดอำนาจการผูกขาดทำให้มีการแข่งขันมากยิ่งขึ้น
2.การกำกับดูแลเป็นปัจจัยสำคัญในการแปรรูปกิจการที่มีการผูกขาด เช่น ในกรณีของ Chile Telecom ทุกๆ ฝ่ายได้ประโยชน์ เพราะการพัฒนาและการบริหารกรอบการกำกับดูแลที่ดี
3.ประเทศสามารถได้ประโยชน์จากการจัดการแปรรูป โดยไม่ต้องแปรรูปความเป็นเจ้าของสินทรัพย์ โดยอาจใช้วิธีให้สัญญารับช่วงไปทำหรือให้สัมปทาน โดยเฉพาะกิจการไม่ค่อยดึงดูดนักลงทุน
4.การขายกิจการขนาดใหญ่ ต้องมีการเตรียมการที่มีการพิจารณาอย่างรอบคอบ การแปรรูปกิจการใหญ่ที่มีผลสำเร็จ ต้องมีการแยกส่วนที่แข่งขันหรือเข้าตลาดได้ออกมาเพื่อให้มีการจัดการจากภาคเอกชน
5.ความโปร่งใส เป็นปัจจัยสำคัญสำหรับความสำเร็จ ในทางเศรษฐกิจและการเมือง เช่น Mexico และ Philippines ใช้วิธีการขายกิจการโดยการประมูล โดยมีหลักเกณฑ์ในการพิจารณา การขาดความโปร่งใส ทำให้มีปัญหาทางการเมืองได้ เช่น ในช่วงแรกของการแปรรูปใน Poland และ Guinea
6.รัฐบาลต้องให้ความสำคัญในการพัฒนาตาข่ายคุ้มครองทางสังคม (Social Safety nets) แก่ผู้ที่เดือดร้อน เช่น ใน Tunisia รัฐให้เงินชดเชยแก่ผู้ที่ออกโดยสมัครใจ ในประเทศ Eastern Europe และ Central Asia มีการพยายามบรรเทาต้นทุนทางสังคมของการแปรรูป โดยการให้สิทธิประโยชน์ด้านประกันการว่างงาน มาตรการความเป็นเจ้าของของลูกจ้าง โครงการฝึกอบรมและให้งานใหม่ เป็นต้น
7.ในประเทศสังคมนิยมเก่า ควรจะแปรรูปให้มากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เพื่อให้เกิดการแข่งกันและทดลองด้วยวิธีการที่มากไปกว่า case-by-base approach to privatization เพราะว่าความสำคัญของรัฐวิสาหกิจในประเทศเหล่านี้มีมากกว่าประเทศอื่นๆ
8.ในการเปลี่ยนแปลงส่วนผสมของภาครัฐ-เอกชนในระบบเศรษฐกิจ การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ อาจจะสำคัญน้อยกว่าการพยายามให้มีธุรกิจเอกชนใหม่ๆ เกิดขึ้น ประเทศอาจจะยังคงความเป็นรัฐวิสาหกิจไว้ (หรือขยาย) แต่สนับสนุนการเติบโตของการเกิดขึ้นของภาคเอกชน โดยให้มีการเข้าตลาดอย่างเสรี เช่น กรณีที่ทำในประเทศ เกาหลี และจีน
ดังนั้น การแปรรูปจึงไม่ใช่ทางออกทั้งหมดของปัญหา การดำเนินการที่ย่ำแย่ของรัฐวิสาหกิจ ถ้าปราศจากการแข่งขัน ขาดตลาดทุนที่เอื้ออำนวย หรือขาดการกำกับดูแลที่เหมาะสม ต่อเมื่อตลาดมีการแข่งขันและมีการกำกับดูแลที่ดีเท่านั้น การแปรรูปจึงจะก่อให้เกิดประโยชน์อย่างมาก
ใน Lessons of Privatization by Peter Young. (www.cipe.org) ซึ่งเป็นการสังเคราะห์การศึกษาในประเทศที่กำลังเปลี่ยนผ่านจากสังคมนิยมมาเป็นทุนนิยม พบว่า
1.ส่วนใหญ่มีผลการดำเนินงานของกิจการดีขึ้น ส่วนหนึ่งเป็นเพราะมีการผลิตตรงต่อความต้องการมากขึ้น แต่ก็มีหลายๆ กรณีที่คาดการณ์ตลาดผิดและลงทุนผิดเวลา
2.ลดหนี้ภาครัฐ หลายประเทศขายกิจการรัฐวิสาหกิจเพื่อใช้หนี้
3.ผู้บริโภคได้ประโยชน์ การปรับปรุงประสิทธิภาพในกิจการที่มีการกำกับดูแลทำให้ผู้บริโภคได้ใช้บริการในราคาที่ต่ำลงและเข้าถึงได้มากขึ้น
4.คนงาน กรณีส่วนใหญ่พบว่าลูกจ้างได้ประโยชน์จากการแปรรูป เพราะประโยชน์จากการขยายการจ้างงานได้สิทธิประโยชน์ต่างๆ เช่น โบนัสเพิ่มขึ้น และมูลค่าเพิ่มจากหุ้นที่พนักงานได้
5.สร้างความเข้มแข็งแก่ตลาดทุน และเป็นการกระจายความเป็นเจ้าของหุ้น สำหรับประเทศที่ขายหุ้นส่วนใหญ่ให้ต่างชาติ อาจไม่ได้ประโยชน์ในส่วนนี้มากนัก และถ้าขายให้ผู้ถือหุ้นรายย่อยเป็นส่วนใหญ่ เจ้าของหุ้นใหม่จะไม่ค่อยมีส่วนในการบริหารจัดการ
6.มีการแข่งขันมากขึ้น
7.มีการลงทุนมากขึ้น
งานนี้สรุปว่าการแปรรูปส่วนใหญ่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูป และประสบความสำเร็จในหลายๆประเทศกำลังพัฒนา และประเทศหลังสังคมนิยม แม้ว่าผลกระทบในแต่ละกรณีอาจแตกต่างกัน
ในงานของ Danwin, White Paper on Privatization ที่กล่าวถึงผลกระทบในหลายมลรัฐในอเมริกา ได้อ้างถึงงานของ Hebdon Report, Cornell University ที่พบว่าผลของการแปรรูปทำให้คุณภาพและการเข้าถึงบริการลดลง จริยธรรมของพนักงานลดลง เช่นเดียวกับผลผลิตต่อหน่วย แรงงานถูกขูดรีดมากขึ้น ผ่านค่าจ้างและผลประโยชน์ที่ลดลง มีการกีดกันชนกลุ่มน้อยและผู้หญิง ขาดการควบคุมจากภาครัฐ เสียสิทธิทางกฎหมายและรัฐธรรมนูญ ประสิทธิภาพ ลดลงเพราะติดตามยาก และการให้สัญญาบริหาร การเสียความรับผิดชอบและการควบคุม เพิ่มการคอร์รัปชันและต้นทุนของสังคม เสียสิทธิในบำเหน็จบำนาญของพนักงานของรัฐ ทำให้เกิดการแตกแยกและประท้วง
โดยสรุปการแปรรูปในงานวิจัยของ Hebdon Report, Cornell University บ่งชี้ว่า การแปรรูปอาจทำให้สังคมไม่มีเสถียรภาพ เพิ่มต้นทุน ลดคุณภาพในการบริการ ลดความรับผิดชอบของสาธารณะ และให้ประชาชนมีส่วนร่วมน้อยในกระบวนการประชาธิปไตย ดังนั้น จึงมีเหตุที่จะหาทางเลือกอื่นที่สร้างสรรค์ เพื่อที่จะใช้กำลังแรงงานที่มีอยู่ให้มากขึ้น ซึ่งเชื่อว่าจะสามารถพบในการปฏิรูปที่สำคัญ ในการทำงานภาครัฐโดยผ่านการพูดคุยสนทนา การถกเถียงแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและการต่อรองกัน ซึ่งเป็นสิ่งที่ท้าทายสำหรับนักการเมือง ผู้จัดการในภาครัฐ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจและพนักงาน
