การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบผสมสัดส่วน "สิ่งที่ประชาชนควรรู้"

ถือเป็นการผ่าตัดใหญ่อีกครั้งหนึ่งที่คณะผู้มีส่วนร่วมในการร่างต่างก็หวังว่าจะเป็นโฉมหน้าใหม่ที่ถูกใจประชาชน น่าจะสดสวยและสดใสมากกว่าเดิม เพราะจะเพิ่มสิ่งใหม่ๆ ให้กับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การให้ประชาชนทุกภาคส่วนมีสิทธิมีเสียงในทางการเมืองมากขึ้น โดยให้ความสำคัญกับการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในระบบสัดส่วน (Proportional Representative) มากขึ้นใกล้เคียงกับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งในแบบหรือระบบแบ่งเขตที่คุ้นเคยกัน

มีคำถามว่า การเลือกตั้งแบบสัดส่วนดีอย่างไร และเหมาะสมกับการเมืองประเทศไทยเพียงไร

จริงๆ แล้ว สิ่งที่คณะกรรมาธิการฯกำลังยกร่างระบบเลือกตั้งรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า ระบบรัฐสภาแบบผสมสัดส่วน (Mixed Member of Parliament) เป็นลูกผสมระหว่างแบบแบ่งเขตกับแบบสัดส่วน โดยเอาจำนวนสัดส่วนเป็นตัวตั้ง แล้วเลือกแบบแบ่งเขตจำนวนหนึ่ง ส่วนที่เหลือเอามาจากบัญชีรายชื่อ และเพื่อให้ประชาชนเข้าใจง่ายๆ ก็เรียกว่าระบบเยอรมันตามที่เยอรมันใช้ ระบบนี้ ไม่ใช่เรื่องใหม่ หลายประเทศได้นำมาใช้บ้างแล้ว บางประเทศก็ประสบความสำเร็จ บางประเทศก็ไม่ถือว่าประสบความสำเร็จ ที่ประเทศอังกฤษได้ใช้ระบบนี้เรียกว่าระบบผสม (Mixed System) ซึ่งเป็นการผสมผสานระหว่างระบบผู้ที่ได้รับคะแนนสูงสุดเป็นผู้ได้รับการเลือกตั้ง (First Past the Post) กับผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งจากรายชื่อเสริม (Additional Members System หรือ AMS) คณะกรรมการเลือกตั้งได้ใช้ระบบนี้ครั้งแรกในการเลือกตั้งสภาล่าง (House of Common) ในปี 1998 โดยให้คัดเลือกสมาชิกสภาล่างจำนวนร้อยละ 20 จากบัญชีรายชื่อเพื่อแก้ปัญหาเรื่องจำนวนผู้มาใช้สิทธิน้อยและไม่เป็นสัดส่วนที่ควรจะเป็นอันเกิดจากระบบผู้ที่ได้คะแนนสูงสุดเป็นผู้ได้รับการเลือกตั้งแต่เพียงผู้เดียวที่เรียกว่าผู้ชนะกินรวบ (The winner takes all)

สำหรับการพิจารณายกร่างของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบัน ณ วันนี้ยังมิได้ให้คำตอบที่ชัดเจนกับประชาชนคนไทยว่าระบบนี้มีข้อดีข้อด้อยอย่างใด จึงเชื่อว่าประชาชนจำนวนมากยังไม่เข้าใจ หรือเข้าใจอย่างผิวเผินเกี่ยวกับระบบผสมสัดส่วนนี้ ทั้งนี้ด้วยสาเหตุหลายประการ อาทิ

1.เข้าใจว่าเหมือนกับการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ (Party List) ที่เกิดจากรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 หรือมิฉะนั้นก็ไม่แตกต่างกันมากนัก เพราะมีบัญชีผู้สมัครรับเลือกตั้งเหมือนกัน และเป็นการเลือกบัญชีที่เสนอโดยพรรคที่ผู้เลือกตั้งพอใจ

2.จำนวนสมาชิกสภาผู้แทนแบบสัดส่วนมีน้อยกว่าสมาชิกสภาแบบแบ่งเขต คือถึงแม้จำนวนสมาชิกแบบสัดส่วนจะเพิ่มมีจำนวนร้อยละที่มากกว่าที่กำหนดในรัฐธรรมนูญปี 2550 แต่ก็ยังไม่ทำให้รู้สึกว่าจะสร้างความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญปี 2550 ได้อย่างมีสาระสำคัญ

3.มีความคิดว่าการเลือกบัญชีพรรคใด ก็มักจะเป็นไปในทิศทางเดียวกับการเลือกสมาชิกสภา แบบแบ่งเขตอยู่แล้ว เมื่อเลือกได้สมาชิกสภาแบบแบ่งเขตมาจากพรรคใดเป็นส่วนใหญ่รัฐบาลก็จะมาจากพรรคนั้น เพราะจำนวนสมาชิกสภาแบบแบ่งเขตมีมากกว่า

4.ไม่มีความรู้อย่างเพียงพอถึงเหตุผลที่แท้จริงที่สภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ผลักดันให้มีสมาชิกสภาแบบสัดส่วน และไม่ทราบว่าจะมีผลดีกับการเมืองไทยอย่างมีนัยสำคัญอย่างไร

จึงใคร่ขออธิบายเพื่อการตัดสินใจของประชาชนคนไทยถึงความสำคัญของสมาชิกสภาระบบสัดส่วน (Proportional Representatives) ซึ่งเป็นผลจากการผ่าตัดแปลงโฉมจากสมาชิกสภาระบบบัญชีรายชื่อ (Party List Representatives) ตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และรัฐธรรมนูญปี 2550

ก่อนอื่นใคร่ขอกล่าวถึงความหลังเก่า หลังมีรัฐธรรมนูญปี 2540 และปี 2550 เรามีโอกาสเลือกตั้ง สมาชิกสภาระบบบัญชีรายชื่อ (Party List) สองครั้ง ประสบการณ์ของประชาชนคนไทยเกี่ยวกับสมาชิกสภาระบบบัญชีรายชื่อดูจะออกไปในทางลบมากกว่าทางบวก ด้วยเหตุผลและความเชื่อหลายประการ อาทิ

1.สมาชิกสภาแบบบัญชีรายชื่อ มักเป็นนายทุนที่หวังเข้ามาทำธุรกิจการเมืองมากกว่าทำงานเพื่อประชาชนอย่างแท้จริง

2.สมาชิกสภาแบบบัญชีรายชื่อไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน เพราะมาจากใครก็ไม่รู้ (ยกเว้นผู้อยู่ในวงการเดียวกัน) ประชาชนไม่รู้จักอย่างแท้จริง

3.สมาชิกสภาแบบบัญชีรายชื่อไม่ได้เป็นปากเสียงให้กับประชาชนทั้งๆ ที่ได้ชื่อว่าเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร แต่ไม่ได้ทำหน้าที่ผู้แทนราษฎรเขตใดเลย และไม่ได้รับการยอมรับว่าเป็นผู้แทนประชาชนทั้งประเทศอย่างแท้จริงเช่นกัน ประชาชนพึ่งโดยตรงไม่ได้ไม่เหมือนสมาชิกสภาแบบแบ่งเขต

4.สมาชิกสภาแบบบัญชีรายชื่อเข้ามาเป็นรัฐมนตรี บริหารบ้านเมืองได้ แต่ สมาชิกสภาแบบแบ่งเขตที่ประชาชนเลือกมาโดยตรงบางครั้งก็เป็นได้บางครั้งกลับไม่สามารถเป็นได้ ทั้งๆ ที่มาจากประชาชนโดยตรง และ

5.เมื่อเป็นสมาชิกสภาที่มาจากกลุ่มนายทุนหรือเป็นนายทุนเอง จึงไม่เป็นที่น่าไว้วางใจว่าจะมีความจริงใจในการบริหารกิจการบ้านเมืองเพื่อประโยชน์ของประชาชนอย่างแท้จริงยิ่งกว่าประโยชน์ของกลุ่มทุนที่ตัวเองยึดโยงอยู่

เชื่อว่าสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2558 ตระหนักในข้อสงสัยข้างต้นเป็นอย่างดี จึงได้พิจารณาหาทางแก้ไขว่าจะทำอย่างไรจึงจะสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนได้ สามารถปิดกั้นการเข้ามาของกลุ่มทุนที่จะเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ให้กับตัวเองและกลุ่มผลประโยชน์มากกว่าประโยชน์ของประชาชน เปิดโอกาสให้ประชาชนได้ใกล้ชิดกับสมาชิกสภาระบบสัดส่วน ที่เสนอมาในรูปบัญชีผู้สมัครรับเลือกตั้ง อย่างเสมอภาคกัน และมีความยึดโยงกับประชาชนให้มากกว่าที่เคยมีเคยเป็น

ณ ขณะนี้ ทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2558 ยังมิได้มีข้อยุติในรายละเอียด โดยเฉพาะจำนวนบัญชีรายชื่อว่าจะมีบัญชีเดียวหรือหลายบัญชี ตลอดจนคุณสมบัติของผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบสัดส่วนก็ยังมิได้กล่าวถึงมากนัก

เพื่อให้สมาชิกสภาระบบสัดส่วนเข้ามาโดยมีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่ จึงใคร่ขอเสนอสมาชิกสภาปฏิรูปและคณะกรรมาธิการยกร่าง ในสาระสำคัญดังนี้

1.แทนที่จะมีบัญชีเดียว ให้มีหลายบัญชี กระจายไปตามกลุ่มจังหวัดที่มีพื้นที่ติดต่อกัน และประชาชนมีวัฒนธรรม ประเพณี หรือมีลักษณะ หรือ อัตลักษณ์ที่ใกล้เคียงกัน

2.ให้ความเสมอภาคกันว่า ทุกบัญชีจะมีผู้แทนได้ตามสัดส่วนที่แท้จริง โดยไม่จำเป็นที่จะต้องมีจำนวนสมาชิกสภาเท่ากันทุกกลุ่มพื้นที่

3.กำหนดให้ผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาแบบสัดส่วนจะต้องเป็นบุคคลในพื้นที่ของกลุ่มจังหวัดเท่านั้น ซึ่งอย่างน้อยที่สุดก็จะเป็นผู้ที่ประชาชนในกลุ่มจังหวัดรู้จัก รู้ถึงชื่อเสียง เกียรติยศ คุณงามความดี ความน่าไว้ใจหรือไม่น่าไว้ใจในระดับหนึ่ง

4.เพื่อให้พรรคการเมืองให้ความสำคัญกับนักการเมืองทั้งชายและหญิงอย่างเสมอภาคกัน และต้องการให้นักการเมืองหญิงมีโอกาสเข้ามามีบทบาทในสภามากขึ้น จึงขอให้กำหนดว่าพรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครสมาชิกสภาในระบบสัดส่วนจะต้องคำนึงถึงโอกาส และสัดส่วนของผู้สมัครชายและหญิงที่จะต้องเหมาะสมและเท่าเทียมกัน

ถ้าข้อกำหนดข้างต้นดังกล่าวได้ถูกกำหนดไว้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2558 นี้ ก็จะทำให้เราได้สมาชิกสภาที่มาจากสัดส่วนของคะแนนเสียงที่พรรคได้จากการลงคะแนนของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งทำให้สมาชิกสภาทั้งระบบมีความยึดโยงกับประชาชนในพื้นที่มากขึ้น และพรรคต้องพิถีพิถันในการคัดเลือกผู้สมัครในบัญชีมากขึ้น จะเลือกเอาแต่นายทุน เจ้าขุนมูลนาย ผู้มีอำนาจอิทธิพลในพรรค มาลงในบัญชีแต่เพียงอย่างเดียวไม่ได้ จะต้องพยายามเลือกคนดีในท้องที่กลุ่มจังหวัด คนที่เป็นที่รู้จัก ประชาชนในกลุ่มจังหวัดให้การยอมรับ และต้องแสดงให้เห็นถึงความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน ในการคัดเลือกผู้สมัครหญิงและชาย มิฉะนั้นประชาชนก็อาจจะไม่เลือกบัญชีที่เสนอโดยพรรคนั้น เพราะแม้ว่าพรรคจะเป็นที่พอใจ แต่บุคคลที่จะมาเป็นผู้แทนแบบสัดส่วนนี้ ไม่มีคุณลักษณะที่จะมาทำหน้าที่ผู้แทนของประชาชนในกลุ่มจังหวัดได้เลย

ถ้าระบบการเลือกตั้งเป็นไปในแนวทางดังกล่าวข้างต้นสมาชิกสภาแบบสัดส่วนจะเป็นประโยชน์ต่อการเมืองของประเทศอย่างมาก ด้วยเหตุผลหลายประการ อาทิ

1.เป็นการเติมเต็มผู้แทนของประชาชนในท้องที่ให้ผู้ออกเสียงเลือกตั้ง แม้ว่าจะไม่ได้ผู้ที่ตนเลือกเป็นผู้แทนแบบแบ่งเขตในเขตของตน ก็มีโอกาสได้ผู้แทนจากระบบสัดส่วน เพราะเป็นผู้แทนที่สามารถทำหน้าที่ได้เช่นเดียวกับสมาชิกสภาแบบแบ่งเขต คู่ขนานกันไป

2.ทำให้เกิดความชอบธรรมในการเลือกตั้งมากขึ้น เพราะถ้ามีเพียงผู้แทนแบบแบ่งเขตอย่างเดียว คะแนนเสียงของผู้เลือกตั้งที่ให้ผู้สมัครที่ไม่ได้เป็นผู้ชนะในเขตเลือกตั้งจะสูญเปล่า แต่ถ้าได้เลือกพรรคที่ตนพอใจในการเลือกตั้งแบบสัดส่วน ซึ่งถ้ามีคะแนนพอประมาณก็มีโอกาสที่จะได้ผู้แทนของตนจากแบบสัดส่วน

3.ทำให้ประชาชนมีโอกาสได้ผู้แทนที่สามารถเป็นผู้แทนแห่งอัตลักษณ์ของตนได้ ถ้ามีจำนวนเสียงพอ เช่นกลุ่มที่มีวิถีทางเพศเป็นลักษณะเฉพาะ ถ้ารวมตัวกันได้จำนวนมากพอ ก็อาจทำให้มีคะแนนมากพอที่จะมีตัวแทนเป็นสมาชิกสภาระบบสัดส่วนได้ ถ้ามีพรรคการเมืองส่งผู้ที่มีคุณสมบัติตามลักษณะของอัตลักษณ์ ลักษณะพิเศษและเป็นผู้ที่น่าจะมีบทบาท ทำงานเป็นปากเสียงแทนกลุ่มได้ หรือในพื้นที่ที่ประชาชนจำนวนมากมีความเชื่อหรือนับถือศาสนาใดศาสนาหนึ่งโดยเฉพาะเป็นส่วนใหญ่ ก็จะเลือกพรรคที่ส่งผู้สมัครที่มีความเชื่อหรือถือศาสนาเดียวกันเข้ามาเป็นปากเสียงแทนในสภาได้จากระบบสัดส่วนนี้ ซึ่งถ้าเป็นการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตจะมีผู้ชนะที่ได้คะแนนสูงสุดเท่านั้น

4.เป็นการผลักดันให้หญิงมีโอกาสเท่าเทียมกับชายมากขึ้น เพราะในระบบแบ่งเขต ผู้สมัครหญิงอาจมีการเสียเปรียบผู้สมัครชายในการหาเสียง เข้าถึงประชาชน แต่แบบสัดส่วน จะทำให้มีโอกาสได้ผู้แทนหญิงเข้ามาเป็นปากเสียงในสัดส่วนที่เพิ่มมากขึ้นในสภาผู้แทนราษฎร

5.อย่างน้อยที่สุด พรรคที่มุ่งให้นายทุน ผู้สนับสนุนพรรคมาเป็นสมาชิกสภาแบบสัดส่วน จะต้องพิจารณาชั่งน้ำหนักให้มากว่าคุ้มกันหรือไม่ ถ้าจะส่งรายชื่อผู้สมัครที่เป็นนายทุน โดยไม่คำนึงถึงความรู้สึกของประชาชนในพื้นที่กลุ่มจังหวัดของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง

อย่างไรก็ตาม การเลือกตั้งระบบสัดส่วนอาจไม่ประสบผลสำเร็จเต็มตามที่สภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญมุ่งหวังทั้งหมด ทั้งนี้เพราะว่ายังมีจุดอ่อนไม่น้อยสำหรับการเลือกตั้งแบบผสมนี้ อาทิ

1.เนื่องจากเป็นกลุ่มจังหวัด ครอบคลุมหลายจังหวัด มีพื้นที่กว้างมาก แม้ว่าจะเป็นจังหวัดที่มีพื้นที่ติดต่อกัน แต่ก็เป็นไปไม่ได้ที่ประชาชนทั้งหมดในกลุ่มจังหวัดจะรู้จัก คุ้นเคยกับผู้สมัครตามรายชื่อที่พรรคการเมืองส่งมา ดังนั้นประชาชนจำนวนมากก็อาจจะพิจารณาเลือกพรรคมากกว่าคุณสมบัติของผู้สมัครที่พรรคส่งมาให้เลือกทั้งบัญชี และโอกาสที่จะได้ผู้แทนแบบสัดส่วนที่ผูกพันกับประชาชนในท้องที่ก็จะลดน้อยลง

2.โอกาสที่พรรคจะส่งนายทุนหรือผู้มีอิทธิพลภายในพรรคเข้าในระบบบัญชีแบบสัดส่วนยังมีสูง เพราะองค์กรพรรคเป็นผู้กำหนดรายชื่อผู้สมัคร ประชาชนไม่มีสิทธิเลือกผู้สมัครในบัญชี ซึ่งเรื่องนี้ถือเป็นเรื่องสำคัญมาก และอาจแก้ไขได้ โดยพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งฯ อาจกำหนดวิธีการลงคะแนนว่า การเลือกตั้งแบบสัดส่วนนี้ โดยให้ผู้เลือกตั้งมีสิทธิที่จะเลือกผู้สมัครที่อยู่ในบัญชีได้ด้วยโดยการ กาชื่อผู้สมัครที่ตนพอใจอยากให้เป็นสมาชิกสภาในพรรคนี้มากที่สุดหนึ่งคน เพื่อที่คณะกรรมการเลือกตั้งจะได้รวบรวมคะแนนผู้ที่ประชาชนเลือกมากที่สุดในบัญชีของพรรคนั้นๆ นำไปเรียงลำดับตามความพอใจของผู้เลือกตั้งสำหรับพรรคนั้น วิธีการเช่นว่านี้ใช้ในหลายประเทศ เรียกว่า การเลือกตั้งระบบสัดส่วนแบบบัญชีเปิด (Open-List Representatives) ซึ่งถ้าพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฯ เปิดโอกาสเช่นนี้ ประชาชนจะได้ผู้แทนที่ตนต้องการจากระบบสัดส่วนด้วย ซึ่งดีกว่าระบบสัดส่วนแบบบัญชีปิด (Closed List Representatives) ซึ่งองค์กรพรรคเป็นผู้กำหนดฝ่ายเดียว ในขณะที่ประชาชนถูกมัดมือชกให้เลือกทั้งบัญชี และทำให้การเลือกตั้งมีความชอบธรรมมากยิ่งขึ้น

3.พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งควรจะกำหนดให้มีรายชื่อสำรองในแต่ละบัญชีด้วย เพราะมีความเป็นไปได้ว่า บางพรรคอาจได้ผู้แทนทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมดในบางกลุ่มจังหวัดที่เป็นฐานที่มั่นสำคัญ และถ้าปรากฏในภายหลังว่ามีที่นั่งว่างลงในช่วงวาระ ด้วยเหตุผลใดก็ตาม จะได้มีผู้มีรายชื่อสำรองขึ้นมา (Reservation List) แทนโดยไม่ต้องมีการเลือกตั้งซ่อม กรณีเช่นว่านี้เคยปรากฏในการเลือกตั้งเมื่อต้นปี 2549 พรรคใหญ่ได้ สมาชิกสภาแบบบัญชีรายชื่อเกือบ 100 เปอร์เซ็นต์ ถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเสียก่อน มีโอกาสสูงที่จะเกิดที่นั่งว่าง และไม่มีใครเลื่อนขึ้นมาแทน เพราะไม่มีสำรอง ในบางประเทศให้สำรองได้อีกร้อยละ 50 เช่นถ้ามี 10 ที่นั่ง ให้พรรคส่งรายชื่อได้ถึง 15 คน เพื่อแก้ปัญหานี้

ขณะนี้ สภาปฏิรูปแห่งชาติและคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กำลังพิจารณาหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ บทความนี้จึงขอถือโอกาสส่งเสียงเพื่อให้ประชาชนที่กำลังจะใช้สิทธิเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้เข้าใจอย่างถ่องแท้ถึงผู้แทนรูปแบบใหม่ที่ตนอาจไม่คุ้นเคย ถึงเหตุผลและความสมเหตุสมผลของการมีผู้แทนราษฎรระบบผสม ซึ่งน่าจะดีกว่าการออกไปใช้สิทธิเลือกบัญชีใดบัญชีหนึ่งโดยไม่ทราบว่าผู้แทนระบบนี้มีประโยชน์และมีความสำคัญอย่างไร และขณะเดียวกัน ก็เป็นการส่งสัญญาณให้คณะกรรมาธิการยกร่างฯ รวมตลอดถึงสภาปฏิรูปแห่งชาติ จะได้พิจารณาอย่างถี่ถ้วนถึงจุดอ่อนจุดแข็งของการเลือกตั้งระบบผสม เพื่อที่จะได้พิจารณาออกกฎหมายลูกที่มีประโยชน์และสามารถพิทักษ์คุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชนในการที่จะได้ผู้แทนที่ถูกต้อง ตรงกับความต้องการ และชอบธรรม อย่างแท้จริง