ข้อเสนอแก้ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ เพิ่มธรรมาภิบาล กสทช.

เกือบ 3 ปี ความฝันที่จะเห็นการปฏิรูปกิจการสื่อสารเพื่อนำไปสู่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม สนับสนุนกระบวนการประชาธิปไตย และคุ้มครองประชาชนทั้งในฐานะผู้บริโภคและพลเมือง นั้นดูจะยังไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงที่ปรากฏอยู่ในหน้าสื่อและจากเสียงวิพากษ์วิจารณ์ของกลุ่มผู้ติดตามการทำงานของ กสทช. นัก โดยเฉพาะปัญหาเกี่ยวกับธรรมาภิบาลขององค์กรอิสระ

พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 (พรบ. องค์กรฯ) มุ่งหมายให้ กสทช. เป็นองค์กรอิสระที่ปลอดจากการแทรกแซงทางการเมืองเพื่อทำหน้าที่ปฏิรูปกิจการสื่อสารของไทย ในขณะเดียวกันการดำเนินงานก็ต้องมีความโปร่งใส มีความรับผิดรับชอบต่อสังคม และดึงการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้เสียอย่างรอบด้าน ตามแนวทางของธรรมาภิบาลองค์กรที่ดี อย่างไรก็ดี ปัญหาที่ผ่านมา เช่น การเผยแพร่ข้อมูลข่าวสารที่ล่าช้าหรือไม่เผยแพร่ การกำหนดนโยบายผ่านอนุกรรมการที่เลือกจากระบบโควตามากกว่าคุณสมบัติ การรับฟังความเห็นที่ทำเป็นพิธีมากกว่าดึงการมีส่วนร่วมอย่างแท้จริง กลไกการจัดการเรื่องร้องเรียนที่ล่าช้า และการใช้งบประมาณที่ไร้ประสิทธิภาพและขาดความโปร่งใส ฯลฯทำให้ควรกลับมาพิจารณาถึงการปรับแก้กติกาเพื่อลดช่องโหว่จากการตีความ การบังคับใช้ และการออกแบบเชิงโครงสร้าง ซึ่งส่งผลต่อระบบธรรมาภิบาลของ กสทช.

ในบทความนี้วิเคราะห์ปัญหาธรรมาภิบาลพร้อมข้อเสนอแนะแก้ไข พ.ร.บ. องค์กรฯ ใน 5 ประเด็นหลัก คือ

1.ด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร

ที่ผ่านมา กสทช. และสำนักงาน กสทช. ไม่เปิดเผยข้อมูลที่กำหนดไว้ในกฎหมายหรือเปิดเผยไม่ทันตามเวลาที่กำหนด เช่น รายงานการประชุมของคณะกรรมการฯ ผลการศึกษาที่ว่าจ้างหน่วยงานภายนอกทำ ฯลฯ ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดระยะเวลาในการเผยแพร่ข้อมูลสำคัญให้ชัดเจนและเพิ่มบทลงโทษในกรณีที่ไม่ปฏิบัติตามโดยให้ถือเป็นการละเว้นการปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 157 ในประมวลกฎหมายอาญาพร้อมทั้งบัญญัติให้ กสทช. และสำนักงานฯ ถือเป็นหน่วยงานอิสระใน พ.ร.บ. ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540

2.ด้านการกำหนดนโยบาย

การแต่งตั้งอนุกรรมการเพื่อเสนอความเห็นเชิงนโยบายที่ผ่านมายังดำเนินการผ่านระบบโควตา ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดให้ กสทช. คำนึงถึงความรู้ความเชี่ยวชาญ และให้เปิดเผยข้อมูลด้านคุณสมบัติของคณะอนุกรรมการด้วย นอกจากนั้น แม้สำนักงาน กสทช. จะจ้างหน่วยงานภายนอกผลิตงานศึกษาจำนวนมาก แต่ที่ผ่านมายังไม่มีการอ้างอิงงานศึกษาในกระบวนการกำหนดนโยบายเท่าที่ควร ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดให้ กสทช. ต้องทำการศึกษาวิจัย รวมถึงศึกษาผลกระทบจากการกำกับดูแล (regulatory impact assessment) เพื่อใช้อ้างอิงในการตัดสินใจ และต้องเผยแพร่งานศึกษาก่อนกระบวนการรับฟังความคิดเห็น

3.ด้านการรับเรื่องร้องเรียนและคุ้มครองผู้บริโภค

ที่ผ่านมา กสทช. ไม่สามารถจัดการเรื่องร้องเรียนให้เสร็จภายใน 30 วันตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย การจัดการเรื่องร้องเรียนยังมีลักษณะตัดสินเป็นกรณีโดยขาดกลไกยกระดับเรื่องร้องเรียนให้มีการบังคับใช้เป็นการทั่วไป และอนุกรรมการด้านผู้บริโภคตั้งขึ้นตามระบบโควตา ดังนั้นกฎหมายควรกำหนดให้มีการตั้งสำนักงานคุ้มครองผู้บริโภคในกิจการโทรคมนาคม กิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ที่เป็นหน่วยงานอิสระแทนอนุกรรมการด้านผู้บริโภคฯตามมาตรา 31 โดยมีหน้าที่ เช่นรับและจัดการเรื่องร้องเรียน (ไม่รวมเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับเนื้อหา) พร้อมทั้งนำเสนอคำตัดสินและความเห็นให้สำนักงาน กสทช. ดำเนินการต่อ เสนอเรื่องร้องเรียนที่มีการตัดสินเป็นมาตรฐานแล้วและควรถูกบังคับใช้เป็นการทั่วไปให้กับ กสทช. เพื่อพัฒนาเป็นประกาศต่อไป และถือเป็นผู้เสียหายที่สามารถฟ้องร้องหรือยื่นให้มีการสอบสวนไปยังองค์กรตรวจสอบภายนอกแทนผู้บริโภคได้ นอกจากนั้นควรมีการจัดตั้งคณะกรรมการด้านเนื้อหา (content board) ที่เป็นอิสระและมีหน้าที่ เช่น พิจารณาเรื่องร้องเรียนที่เกี่ยวข้องกับเนื้อหา และจัดทำประกาศกำกับดูแลเนื้อหาและผังรายการให้ กสทช.

ที่มาขององค์กรทั้งสองนั้นควรให้องค์กรภายนอกที่เกี่ยวข้องเป็นผู้คัดเลือกกรรมการ ตัวอย่างเช่น ให้องค์การอิสระเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคตามรัฐธรรมนูญ หรือหน่วยงานคุ้มครองผู้บริโภคอื่นๆ เป็นผู้สรรหาคณะกรรมการด้านผู้บริโภคและให้สมาคมวิชาชีพ มูลนิธิที่ทำงานด้านการพัฒนาเด็ก ตัวแทนจากคณะนิเทศศาสตร์ เป็นผู้สรรหาคณะกรรมการด้านเนื้อหา ส่วนที่มาของรายได้ต้องเป็นอิสระจากการควบคุมของ กสทช. เช่น กำหนดให้รายได้ของคณะกรรมการมาจากเงินจัดสรรที่กำหนดไว้ล่วงหน้า

4.ด้านการใช้งบประมาณ

หนึ่งในปัญหาหลักของ พ.ร.บ. องค์กรฯ คือการให้อำนาจสำนักงานในการจัดทำงบประมาณประจำปีและให้ กสทช. มีอำนาจในการอนุมัติงบ ซึ่งทั้งสองฝ่ายทำงานเป็นเนื้อเดียวกันมากกว่าตรวจสอบกัน ดังนั้นกฎหมายควรปรับแก้ให้งบประมาณนั้นต้องผ่านกระบวนการตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยผ่านการตรวจสอบและอนุมัติจากรัฐสภา และให้องค์กรภายนอกที่ชำนาญการด้านงบประมาณตรวจสอบให้ความเห็นการใช้งบประมาณอย่างมีประสิทธิภาพ

นอกจากนั้น เนื่องจาก กสทช. มีรายได้ค่อนข้างมาก และที่ผ่านมาสำนักงานฯ มีแนวโน้มตั้งงบประมาณใกล้เคียงกับรายได้โดยขาดการตรวจสอบประสิทธิภาพการใช้งบประมาณ ดังนั้นควรมีการปรับลดที่มารายได้ของ กสทช. ให้ไม่มากเกินไป เช่น รายได้ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตประกอบกิจการให้ลดจากร้อยละ 2 เหลือไม่เกินร้อยละ 1 รวมถึงรายได้จากค่าธรรมเนียมเลขหมายให้ส่งเข้าคลังโดยตรง

5.ด้านกลไกการตรวจสอบจากภายในและภายนอก

แม้กฎหมายจะพยายามสร้างกลไกตรวจสอบ แต่ที่ผ่านมาปัญหาเกิดจากการตีความสถานะของ กสทช. ที่ขอบเขตอำนาจขององค์กรตรวจสอบครอบคลุมไปไม่ถึง และการออกแบบกฎหมายที่ให้ กสทช. มีอิทธิพลต่อการทำงานขององค์กรตรวจสอบ (เช่น มีอำนาจในการจัดสรรงบประมาณหรือแต่งตั้งกรรมการ) ดังนั้นกฎหมายควรแก้ไขให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ออก พ.ร.ก. กำหนดรายได้และค่าใช้จ่ายของคณะกรรมการติดตามและประเมินผลการปฏิบัติงาน (กตป.) ไม่ใช่ให้ กสทช. เป็นผู้จัดสรรงบประมาณ กำหนดให้สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) มีอำนาจเปิดเผยรายงานการตรวจสอบบัญชีโดยตรง และให้ กสทช. และสำนักงานฯ เป็นเจ้าพนักงานภายใต้อำนาจในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน และให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจสอบสวนและเป็นหน่วยงานยื่นเรื่องฟ้องแทนผู้ได้รับผลกระทบได้

ธรรมาภิบาลองค์กรถือเป็นหัวใจสำคัญที่ช่วยสนับสนุนให้กระบวนการทำงานและกำหนดนโยบายของ กสทช. นั้นมีความโปร่งใส ดึงการมีส่วนร่วม และมีความรับผิดรับชอบต่อสังคมภายนอก แม้การเขียนกฎกติกาเพียงอย่างเดียวไม่อาจแก้ปัญหาทั้งหมดได้ เพราะต้องทำงานควบคู่กับวัฒนธรรมองค์กรและจริยธรรมส่วนบุคคล แต่การปฏิรูปกติกาบางอย่างก็อาจช่วยลดระยะห่างระหว่างความฝันกับความจริงที่ต้องการเห็นการปฏิรูปกิจการสื่อสารเกิดขึ้นอย่างแท้จริงในประเทศไทย