แนวคิดสำหรับก้าวต่อไป... หลายประเทศทั่วโลกขณะนี้ มีการรณรงค์ทางการเมืองเพื่อต่อต้านปัญหาคอร์รัปชันและส่งเสริมธรรมาภิบาลมากขึ้นเรื่อยๆ
เช่น ในปี 2553 ประธานาธิบดี เบนิกโน อากีโน ที่ 3 แห่งฟิลิปปินส์ รณรงค์หาเสียงภายใต้แคมเปญที่ว่า “ถ้าไม่มีคอร์รัปชัน จะไม่มีความยากจน”
อากีโนชนะการเลือกตั้งอย่างง่ายดาย และก็ทำตามคำมั่นสัญญาที่ให้ไว้ โดยร่วมมือกับภาคธุรกิจและภาคประชาสังคม หารือร่วมกันอย่างเปิดอก พูดถึงระบบคอร์รัปชัน วางยุทธศาสตร์ที่เข้มแข็ง และขั้นตอนในการลงมือปฏิบัติที่ทำได้จริง พวกเขารับบทเรียนจากประเทศต่างๆ ทั่วโลกที่ประสบความสำเร็จมาเป็นกรณีศึกษา แต่ไม่ลอกเลียน ภายในเวลาไม่นาน ฟิลิปปินส์เริ่มเห็นผลลัพธ์ความก้าวหน้าในด้านธรรมาภิบาล และส่งผลต่อเนื่องไปถึงความรุดหน้าทางเศรษฐกิจ ในปี 2555 ฟิลิปปินส์เป็นประเทศในกลุ่มรายได้ปานกลางที่มีอัตราการเติบโตสูงสุดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ในปี 2556 อัตราการเติบโตของฟิลิปปินส์ล้ำหน้าประเทศจีน
อากีโนเป็นหนึ่งในผู้นำรุ่นใหม่หลายคนในโลกที่ให้ความสำคัญกับปัญหาคอร์รัปชันเป็นอันดับต้นๆ บรรดาผู้นำเหล่านี้ไม่ได้มองแค่ว่าการทุจริตคอร์รัปชันเป็นปัญหาด้านศีลธรรม แต่พวกเขาลุกขึ้นมาประกาศสงครามกับคอร์รัปชันเพราะนี่คือสิ่งที่ประชาชนเรียกร้อง และการเติบโตอย่างยั่งยืนด้วยตนเองจำเป็นต้องขจัดปัญหานี้ให้ได้
แต่ในหลายๆ ประเทศ ปัญหาอยู่ที่ช่องว่างระหว่างคำพูดสวยหรูกับการกระทำที่มีประสิทธิภาพ คำถามที่ตามมาคือ “ถ้าผู้นำในรัฐบาลและภาคธุรกิจ และประชาชนเองต่างก็ร่วมกันทุจริตคอร์รัปชัน แล้วใครล่ะจะลุกขึ้นมาเปลี่ยนแปลง” ความเป็นไปได้ที่จะมีนักปฏิรูปเกิดขึ้นมาได้จาก 3 กลุ่ม ได้แก่ รัฐบาลใหม่ (โดยเฉพาะกลุ่มที่รณรงค์ต่อต้านคอร์รัปชัน แม้ว่าต่อมาอาจแปรเปลี่ยนไปก็เป็นได้) คู่แข่งหรือฝ่ายตรงข้ามกับกลุ่มธุรกิจที่สมรู้ร่วมคิดกันทุจริต และประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากการทุจริตคอร์รัปชัน จากประสบการณ์ส่วนตัว ผู้ที่พร้อมลุกขึ้นมาต่อต้านคอร์รัปชันอย่างจริงใจมีอยู่เสมอ จากภาครัฐ เอกชนและองค์กรพัฒนาเอกชน แม้กระทั่งในประเทศที่มีการทุจริตคอร์รัปชันรุนแรงร้ายกาจขนาดไหน แต่พวกเขาเหล่านั้นติดอยู่ในวงจรที่เรียกว่า ดุลยภาพแห่งคอร์รัปชัน ผมเชื่อว่า ถ้าผู้นำมองเห็นว่าทำอย่างไรจะลดคอร์รัปชันลงได้ (แม้ไม่มีทางจะกำจัดให้สิ้นซาก) โดยตัวเองไม่ต้องเสี่ยงกับการฆ่าตัวตายทางการเมือง พวกเขาก็มักพร้อมจะเดินหน้า
แต่ปัญหาอีกข้อคือ ในการต่อสู้เพื่อสร้างธรรมาภิบาล ผู้นำที่มีความพร้อมเหล่านี้ไม่ได้รับข้อมูลและความช่วยเหลืออย่างที่ต้องการ
ถ้าจะใช้แนวทางเดิมในการต่อสู้เพื่อปราบทุจริตคอร์รัปชัน ย่อมเป็นการไม่เพียงพอ แนวทางเดิมๆ ที่ว่านี้เช่น การผ่านกฎหมายใหม่ กำหนดหลักปฏิบัติด้านจรรยาบรรณ ฝึกอบรมเจ้าหน้าที่บริหารภาครัฐ และสร้าง “ศักยภาพ” และมักลงเอยด้วยการเสนอให้ปรับโครงสร้างองค์กร และตั้งคณะกรรมาธิการต่างๆ ขึ้นมา ในส่วนของภาคประชาสังคมและธุรกิจเอกชน แนวทางเดิมๆ แบบที่ใช้กันเป็นปกติ ได้แก่ ประชุมสัมมนาเพื่อ “สร้างจิตสำนึก” ตลอดจนสำรวจเพื่อดูว่ามีบริษัทหรือพลเมืองกี่รายที่จ่ายสินบน
ขั้นตอนที่เคยทำเหล่านี้ไม่ใช่เรื่องผิด แต่ไม่เพียงพอและไม่สมบูรณ์ การมีกฎหมายทันสมัยเพียงใดไม่ได้รับประกันการนำไปใช้จริง หลักปฏิบัติด้านจรรยาบรรณส่วนใหญ่เป็นแค่เครื่องประดับสวยหรู การที่รู้ว่า ประชาชน X% จ่ายสินบนให้แก่รัฐมนตรี A และประชาชน Y% จ่ายสินบนให้รัฐมนตรี B ก็ไม่ได้หมายความว่า ต้นทุนทางสังคมของคอร์รัปชันในกรณี A จะมากกว่ากรณี B และข้อมูลทำนองนี้ก็บอกไม่ได้ว่า วิธีดำเนินการแก้ไขแบบไหนที่จะคุ้มค่าในกรณี A หรือ B
ในประเทศไทยหรือจะที่ไหนก็ตาม เราจำเป็นต้องใช้แนวทางใหม่ในการแก้ปัญหา ทั้งนี้ต้องยอมรับว่า :
คอร์รัปชันเป็นปัญหาของวัฒนธรรมทางการเมือง และผลพวงของกฎหมายที่อ่อนแอและนโยบายที่ผิดพลาด
คอร์รัปชันสัมพันธ์กับระบบที่ไม่เป็นทางการ แต่ทำงานคู่ขนานไปกับระบบกฎหมายที่บังหน้าอยู่
นักปฏิรูปจะต้องสร้างความน่าเชื่อถือและแรงผลักดัน โดย “เชือดไก่ให้ลิงดู” และจะต้องเป็นปลาตัวใหญ่ไม่ใช่ปลาซิวปลาสร้อย โดยจะต้องทำให้สำเร็จภายในเวลาอันรวดเร็วและเห็นผลได้อย่างชัดเจน
ภาคธุรกิจและประชาสังคมจะต้องมีส่วนร่วมในการวินิจฉัยและบำบัดระบบที่คอร์รัปชัน
โชคดีที่เราสามารถใช้ตัวอย่างจริงมาเป็นแนวทางในการลดการทุจริตคอร์รัปชันได้ แต่ตัวอย่างจริงเหล่านี้ไม่สามารถลอกเลียนแบบกันได้ เพราะมีบริบททางการเมือง การจัดโครงสร้างทางสถาบัน และพื้นฐานเศรษฐกิจที่แตกต่างกันในแต่ละประเทศ แต่บทเรียนสามารถนำมาแยกแยะ วิเคราะห์และปรับใช้ให้เหมาะกับสภาพความจริงในแต่ละพื้นที่ได้
เมื่อนำบทเรียนเหล่านี้มาผสมผสานรวมกัน เราจะได้แนวทางใหม่ที่แตกต่างจากเดิมในการปราบคอร์รัปชัน และเมื่อมีผู้นำที่ใช่และพร้อมกับความช่วยเหลือจากชุมชนนานาชาติ แนวทางใหม่นี้จะไปสู่จุดเปลี่ยนในการต่อสู้กับปัญหาคอร์รัปชัน
ขั้นที่ 1: วินิจฉัย
ขั้นตอนแรกต้องเริ่มที่การวินิจฉัย
วิเคราะห์ว่าเราอยู่ตรงไหน การใช้ตัวชี้วัดต่างๆ ในเรื่องหลักธรรมาภิบาลและขีดความสามารถในการแข่งขันที่หลากหลายจะช่วยให้เรารู้ว่า ประเทศของเราอยู่ตรงไหนเมื่อเทียบกับนานาชาติ เราจำเป็นต้องเปรียบเทียบในแง่กฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย นอกจากนี้ การนำข้อมูลมาเปรียบเทียบกันก็อาจเป็นประโยชน์ อย่างที่ Mary Hallward-Driemeire จากธนาคารโลกนำเสนอในรายงานเรื่องของความสะดวกในการประกอบธุรกิจในแต่ละประเทศ นอกจากนี้ยังมีเทคนิคอื่นๆ เช่น การวิเคราะห์อุปสรรคในด้านเศรษฐกิจ ของ Ricardo Hausmann ก็สามารถนำมาใช้ตรวจวัดความสำคัญของธรรมาภิบาลและคอร์รัปชันได้
การนำแหล่งข้อมูลที่หลากหลายเหล่านี้มาผสมผสานเข้าด้วยกันจะช่วยให้ไทยประเมินได้ชัดขึ้นว่า หากพัฒนาธรรมาภิบาลให้ดีขึ้น จะส่งผลให้การลงทุน การสร้างงานและความเติบโตดีขึ้นมากน้อยแค่ไหน
วางโครงร่างกลไกต่อต้านคอร์รัปชัน รัฐบาลจะต้องมีการวิเคราะห์ที่มุ่งเน้นการปฏิบัติ เพื่อหาจุดแข็ง จุดอ่อนและความเสี่ยงของสถาบันหลักที่ต้องการเพื่อทำให้ธรรมาภิบาลเกิดประสิทธิภาพ นอกจากนี้ ยังต้องทำการประเมินสถานะของความร่วมมือระหว่างหน่วยงานภาครัฐในการปราบคอร์รัปชัน หนึ่งในวิธีดำเนินการเรื่องนี้มีบรรยายในหัวข้อ “การวิเคราะห์ระบบที่คอร์รัปชัน” ด้านล่าง
ฟังเสียงประชาชน ลำดับต่อมาคือการสำรวจความคิดเห็นของประชาชน ตัวอย่างเช่นในประเทศเปรู องค์กรพัฒนาเอกชน Ciudadanos al Dia มีเครื่องมือที่ใช้เป็นตัวชี้วัดความพึงพอใจของประชาชนต่อหน่วยงานภาครัฐทั้งในระดับประเทศและระดับท้องถิ่น แบบสำรวจความคิดเห็นนี้ออกแบบเฉพาะเจาะจงตามบริบทของพื้นที่ และดำเนินการสำรวจโดยหน่วยงานเอกชนแทนที่จะเป็นหน่วยงานของรัฐ ผลจากการสำรวจช่วยให้วินิจฉัยได้ว่า หน่วยงานระดับท้องถิ่น ภูมิภาคและระดับประเทศใดบ้างที่ประชาชนพึงพอใจน้อยที่สุด สื่อมวลชนก็เข้ามามีส่วนร่วมด้วยตั้งแต่เริ่ม และช่วยเผยแพร่ผลสำรวจที่ได้ นอกจากนี้สื่อมวลชนยังเข้ามาเป็นภาคีในสร้างธรรมาภิบาล โดยเผยแพร่ความคืบหน้าซึ่งจะสามารถช่วยให้ประชาชนและเจ้าหน้าที่รัฐไม่ต้องถูกปรามาสหรือถากถาง ในประเทศไทย มีการสำรวจความเห็นประชาชนหลากหลายเรื่องอยู่แล้ว แต่การสำรวจเหล่านี้ไม่ได้เชื่อมโยงไปกับการจัดลำดับหน่วยงานภาครัฐ หรือหน่วยงานต่างๆ ที่เป็นข่าวครึกโครมกับประเด็นของการสำรวจนั้นๆ
การวิเคราะห์ระบบคอร์รัปชัน ในเรื่องของการจัดซื้อจัดจ้างไปจนถึงศาลยุติธรรม การจัดเก็บภาษีไปจนถึงเงินสนับสนุนการเลือกตั้ง ทุกอย่างควรจะเป็นอย่างที่วางกฎกติกาไว้ว่าควรเป็นอย่างไร แต่ในทางปฏิบัติ เป็นไปตามนั้นจริงๆ หรือไม่ จุดอ่อนของระบบกฎหมายตามที่ปรากฏซึ่งเปิดช่องให้เกิดระบบคู่ขนานขึ้นมานั้น อยู่ตรงไหน และที่สำคัญไม่น้อยไปกว่ากันคือ จุดอ่อนของระบบคอร์รัปชันที่เกิดคู่ขนานกันขึ้นมานั้น อยู่ตรงไหน และจะกำจัดจุดอ่อนเหล่านี้ได้อย่างไรเพื่อกำจัดระบบคอร์รัปชัน
จากที่ผมเคยเห็นและใช้วิธีการต่างๆ ในการตอบคำถามข้างต้น สิ่งที่น่าประหลาดใจคือ ในวิธีการวิเคราะห์ระบบคอร์รัปชัน คนที่มีส่วนร่วมอยู่ในระบบคอร์รัปชันนั่นเองแหละจะต้องดึงให้เข้ามามีส่วนร่วมวิเคราะห์ปัญหานี้ด้วยกัน
ประเด็นสำคัญคือ ให้เน้นที่ระบบ อย่าเน้นที่ตัวบุคคล อันดับแรก สัมภาษณ์แบบตัวต่อตัวกับผู้บริหารบริษัทเอกชนที่พัวพันกับระบบคู่ขนานดังกล่าว ขอให้พวกเขาช่วยวิเคราะห์ว่าระบบคู่ขนานนั้นทำงานอย่างไร โดยไม่ต้องเจาะจงชื่อหรือพาดพิงถึงใคร ทำแบบเดียวกันนี้กับเจ้าหน้าที่รัฐ ไม่น่าเชื่อว่า จากการพูดคุยแบบตัวต่อตัวและตั้งคำถามอย่างระมัดระวัง ทำให้คนกล้าพูดได้อย่างมั่นใจและเปิดเผยข้อมูลที่เป็นประโยชน์ว่าระบบคู่ขนานทำงานอย่างไร และเสนอแนะแนวทางที่จะทำให้มาตรการป้องกันได้ผลดีขึ้น
จากการสัมภาษณ์หลายๆ หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้สามารถวิเคราะห์เบื้องต้นได้ว่าระบบคู่ขนานนี้ทำงานอย่างไร จากนั้นแบ่งปันบทวิเคราะห์นี้แก่ผู้ถูกสัมภาษณ์และรัฐบาลรับรู้เพื่อขอความเห็นเพิ่มเติมและปรับแก้ไข ขั้นต่อไปคือจัดประชุมเชิงปฏิบัติการกับหน่วยงานรัฐและเอกชนที่เกี่ยวข้องเพื่อร่วมมือกันออกแบบมาตรการแก้ไขที่นำไปปฏิบัติได้จริง กระบวนการนี้หากทำซ้ำเป็นรายปี จะช่วยให้รัฐบาลและธุรกิจติดตามความคืบหน้าในการปฏิรูปเพื่อต้านคอร์รัปชันให้ดียิ่งขึ้นต่อไป
หารอยรั่วขนาดใหญ่ หลายประเทศเผชิญปัญหาจากการโยกย้ายถ่ายเททรัพย์สินที่ได้จากการยักยอก ฉ้อฉลและรับสินบน สิ่งที่ต้องทำคือ จะต้องมีการประเมินที่ตรงไปตรงมาถึงต้นตอ จำนวนเงินและจุดหมายปลายทาง นอกจากนี้จะต้องมีการประเมินตามความเป็นจริงว่ามีโอกาสมากน้อยแค่ไหนที่จะนำทรัพย์สินซึ่งถูกโอนไปต่างประเทศแล้วกลับคืนมา
ตอนต่อไปจะเป็นเรื่องของการปราบคอร์รัปชันอย่างเป็นขั้นตอน (อ่านฉบับวันจันทร์ที่ 27 ม.ค. 2557)
---------------------------------
บทความชิ้นนี้ เขียนขึ้นเนื่องในวาระที่ได้รับเชิญมาเป็นองค์ปาฐกในการประชุมสัมมนา เชิงวิชาการ ประจำปี ครั้งที่ 4 ของ แนวร่วมปฏิบัติของภาคเอกชนไทยในการต่อต้านการทุจริต จัดโดย สมาคมส่งเสริมสถาบันกรรมการบริษัทไทย เมื่อวันที่ 8 ตุลาคม 2556
