การเมืองกับธนาคารกลางออสเตรเลีย

ในช่วงระหว่าง 1996-2007 เขาได้เขียนในบันทึกความทรงจำตอนหนึ่งเกี่ยวกับการปรับเปลี่ยนธนาคารกลางออสเตรเลียจากที่อยู่ภายใต้ฝ่ายการเมืองเป็นหน่วยงานอิสระที่สามารถตัดสินใจเพื่อผลประโยชน์สูงสุดของประเทศได้ ซึ่งก็มีส่วนที่น่าสนใจและสามารถเปรียบเทียบกับของไทยได้

ในตอนที่ Peter Costello เข้ามาเป็นรัฐมนตรีคลังนั้น ผู้ที่เป็นผู้ว่าการธนาคารกลางออสเตรเลียคือ Bernie Fraser ซึ่งเคยเป็นข้าราชการประจำที่กระทรวงการคลังและไม่มีประสบการณ์ในธนาคารกลางมาก่อน นี่ถือเป็นเรื่องที่ไม่ปกตินัก เพราะว่าผู้ว่าการมักจะมาจากบุคลากรในธนาคารกลางเอง กล่าวกันว่า นี่เป็นความพยายามของฝ่ายการเมืองที่ต้องการมีอำนาจเหนือธนาคารกลาง ยิ่งเมื่อ Paul Keating รัฐมนตรีคลังคนก่อนประกาศว่าธนาคารกลางนั้นอยู่ในกำมือตน ก็ยิ่งทำให้สถานการณ์เลวร้ายมากขึ้น ที่จริงแล้ว Fraser เป็นตัวของตัวเอง แต่การตัดสินใจหลายครั้งของเขาก็ไม่เป็นที่พอใจของ Keating นัก คำพูดของ Keating จึงทำให้ Fraser และธนาคารกลางเสียหายเป็นอย่างมาก

ก่อนการเปลี่ยนแปลง รัฐมนตรีคลังกับผู้ว่าการธนาคารกลางมักจะประกาศการเปลี่ยนแปลงนโยบายทางการเงินพร้อมกันและรัฐมนตรีคลังมักจะมีคำพูดช่วงหนึ่งว่า “หลังจากที่ได้ปรึกษากับธนาคารกลางแล้ว.....” การประกาศลดอัตราดอกเบี้ยในหลายๆ ครั้งจึงมักจะถูกมองว่า มีอิทธิพลทางการเมืองอยู่เบื้องหลัง ในทศวรรษที่ 1990 ออสเตรเลียมีอัตราเงินเฟ้อสูงและมีการพึ่งพิงเงินทุนต่างประเทศมาก อัตราดอกเบี้ยจึงอยู่ในระดับสูงโดยตลอดแม้ว่าประเทศอื่นๆ จะได้ลดอัตราดอกเบี้ยลงมาภายหลังจากการขึ้นราคาน้ำมันครั้งที่สองเป็นเวลานานแล้ว เมื่อประกอบกับการแต่งตั้งผู้ว่าการดังกล่าว ธุรกิจการเงินระหว่างประเทศจึงให้ความเชื่อถือน้อยกว่านิวซีแลนด์ที่ธนาคารกลางมีนโยบายเป็นของตนเองอย่างชัดเจน

หลังจากเข้ารับตำแหน่ง Peter Costello ได้ดำเนินการเพื่อให้ธนาคารกลางออสเตรเลียมีอิสระในการดำเนินนโยบายทางการเงิน โดยออกเป็นคำแถลงการณ์ร่วมระหว่างกระทรวงการคลังกับธนาคารกลางออสเตรเลีย ในวันที่ 14 สิงหาคม 1996 ที่มีเนื้อหาสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ

หนึ่ง นโยบายทางการเงินจะมีเป้าหมายในการรักษาอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระหว่าง 2-3% ต่อปี แล้วแต่ภาวะเศรษฐกิจ

สอง รัฐมนตรีคลังจะไม่ทำการประกาศการเปลี่ยนแปลงนโยบายทางการเงินพร้อมกับธนาคารกลางอีกต่อไป โดยปล่อยให้การตัดสินใจเป็นอิสระของธนาคารกลางแต่เพียงฝ่ายเดียว

สาม รัฐบาลหรือฝ่ายการเมืองยังคงมีสิทธิในการวีโต้การตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายทางการเงินของธนาคารกลางโดยการยื่นเรื่องต่อผู้สำเร็จราชการออสเตรเลียให้พิจารณานโยบายที่เหมาะสมให้ธนาคารกลางนำไปปฏิบัติต่อไป แต่ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องจะต้องให้รายละเอียดที่เกี่ยวข้องทุกอย่างต่อสภาเพื่ออภิปรายและพิจารณาตัดสินนโยบายที่ต้องการ แต่การดำเนินตามกฎหมายในลักษณะนี้ยังไม่เคยใช้มาก่อนเลยตั้งแต่ธนาคารกลางมีอิสระเป็นต้นมา

ความเป็นอิสระของธนาคารกลางจะต้องมาควบคู่กับความรับผิดชอบโดยที่ธนาคารกลางจะต้องนำเสนอคำแถลงการณ์เกี่ยวกับการดำเนินนโยบายทางการเงินทุกครึ่งปีต่อสภาผู้แทนราษฎรผ่านคณะกรรมาธิการว่าด้วยเศรษฐกิจ การเงินและการบริหารรัฐกิจ ซึ่งภายหลังเปลี่ยนมาเป็นทุก 3 เดือน

ในเวลาเดียวกันนั้น Peter Costello ได้ประกาศแต่งตั้ง Ian Macfarlane รองผู้ว่าการในขณะนั้นและเป็นลูกหม้อของธนาคารกลางขึ้นเป็นผู้ว่าการ ทั้งยังได้ประกาศข้อตกลงมีใจความสำคัญว่า “รัฐบาลตระหนักถึงความเป็นอิสระและความรับผิดชอบของธนาคารกลางเกี่ยวกับนโยบายทางการเงินและตั้งใจที่จะเคารพความเป็นอิสระที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย”

การยอมรับในความเป็นอิสระนี้ไม่ได้หมายความว่า รัฐบาลจะไม่มีสิทธิในการวิพากษ์วิจารณ์นโยบายทางการเงินของธนาคารกลาง แต่การวิพากษ์วิจารณ์จะต้องกระทำต่อนโยบายที่ประกาศไปแล้ว ไม่ใช่นโยบายที่จะมีในอนาคตเพื่อไม่ให้เป็นการกดดันต่อการตัดสินใจของธนาคารกลาง

หัวหน้าพรรคฝ่ายค้านในขณะนั้นได้โจมตีข้อตกลงดังกล่าวว่าขัดต่อกฎหมาย เนื่องจากพระราชบัญญัติธนาคารกลางได้ระบุว่า ธนาคารกลางมีหน้าที่ 1) รักษาเสถียรภาพของเงินตรา 2) รักษาการจ้างงานเต็มอัตรา และ 3) รักษาความรุ่งเรืองของเศรษฐกิจและสวัสดิการแห่งประชาชนชาวออสเตรเลีย เขาจึงเห็นว่า การยึดถืออัตราเงินเฟ้อเป็นหลักในการดำเนินนโยบายขัดกับพระราชบัญญัติดังกล่าว ผู้ที่เรียนวิชาด้านนี้มาก็คงจะตอบได้เป็นอย่างดีว่าใช่หรือไม่

ตามปกติแล้ว การตัดสินใจผิดพลาดของฝ่ายการเมืองจะถูกตัดสินในการเลือกตั้งครั้งต่อไป แต่ประชาชนไม่อาจทำเช่นนั้นกับธนาคารกลางได้โดยผ่านการเลือกตั้ง ดังนั้น หนทางเดียวที่มีอยู่ก็คือ การบังคับให้ธนาคารกลางเปิดเผยข้อมูลให้มากที่สุด เพื่อให้สาธารณชนวิพากษ์วิจารณ์ได้อย่างเต็มที่

นโยบายที่สำคัญอีกอย่างหนึ่งของ Peter Costello คือการปรับเปลี่ยนระบบการเงินของออสเตรเลีย ก่อนหน้านั้น ธนาคารพาณิชย์อยู่ภายใต้การควบคุมกำกับของธนาคารกลาง ส่วน credit unions และ building societies อยู่ภายใต้การควบคุมกำกับของหน่วยงานอื่น แต่เขาได้ตั้ง Australian Prudential Regulatory Authority ขึ้นรับผิดชอบการควบคุมกำกับสถาบันการเงินทุกประเภท ทำให้ธนาคารกลางออสเตรเลียเหลือหน้าที่การดำเนินนโยบายทางการเงินเพียงอย่างเดียว

นัยสำคัญเชิงนโยบาย

1. Peter Costello เขียนถึงการสร้างความเป็นอิสระของธนาคารกลางออสเตรเลีย อาจจะด้วยความต้องการแสดงผลงานของเขาก็ได้ แต่อย่างน้อยที่สุด กรณีดังกล่าวเป็นตัวอย่างที่ดีให้แก่นักการเมืองไทยให้มีมารยาท มีความละอาย และ มีความเคารพต่อกติกาของสังคมและกฎหมายของบ้านเมือง ไม่ให้แทรกแซงหน่วยงานที่ตนเองไม่มีสิทธิ ไม่มีหน้าที่ และ ไม่มีอำนาจรับผิดชอบ

2. แม้ว่าธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่จะต้องรายงานต่อรัฐมนตรีคลังและคณะรัฐมนตรีตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทยก็จริง แต่ก็เป็นรายงานเชิงรูปแบบประจำที่ประชาชนส่วนใหญ่ไม่มีความรู้และความสามารถเพียงพอที่จะไปโต้แย้งกับเจ้าหน้าที่ของธนาคารแห่งประเทศไทยได้ อีกทั้งข้อมูลเชิงลึกของธนาคารแห่งประเทศไทยเข้าถึงได้ยากมาก ธนาคารแห่งประเทศไทยควรจะทำการรวบรวม (ไม่ได้บอกว่าประมวลให้) ข้อมูลหลายๆ ส่วนให้ง่ายต่อการวิเคราะห์ของบุคคลทั่วไป ซึ่งถือเป็นอุปสรรคอย่างสำคัญในการติดตามการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทย ดังนั้น ควรจะมีหน่วยงานที่มีนักเศรษฐศาสตร์ที่เชี่ยวชาญเท่าเทียมกับเจ้าหน้าที่ธนาคารแห่งประเทศไทยคอยติดตามร่วมกับสื่อมวลชน แต่ต้องไม่ใช่สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจแห่งชาติ ซึ่งประกอบด้วยผู้ที่ไม่ได้มีความรู้โดยตรงและมีวาระแอบแฝงทางการเมืองและธุรกิจ

3. การแยกอำนาจการควบคุมกำกับสถาบันการเงินออกจากธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้มีหน่วยงานต่างหากไว้คานอำนาจกัน นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายทางการเงินและนโยบายเกี่ยวกับสถาบันการเงินที่ผิดพลาดของธนาคารแห่งประเทศไทยในอดีตมักจะถูกกลบเกลื่อนเป็นเบื้องต้นโดยการใช้อำนาจ Lender of Last Resort ที่ตนมีอยู่ให้เป็นประโยชน์เพื่อปกปิดความผิดพลาดตัวเอง วิกฤตการณ์ทางการเงินของไทยในอดีตที่เกิดขึ้นทุกครั้งมาจากสาเหตุนี้ ดังนั้น ประเทศไทยควรจะมีหน่วยงานที่ควบคุมกำกับสถาบันการเงินทุกประเภทได้แล้ว ก่อนที่จะมีวิกฤตการณ์เหมือนสหรัฐอเมริกาเกิดขึ้นที่นี่

4. กระทรวงการคลังและธนาคารกลางออสเตรเลียได้กำหนดเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อที่ 2-3% ต่อปี แต่ในทางปฏิบัติแล้ว อัตราเงินเฟ้อที่เกิดขึ้นจริงส่วนใหญ่อยู่ในช่วง 2-4% และ อัตราการเจริญเติบโตของ GDP ส่วนใหญ่อยู่ที่ 2-4% แต่ว่าอัตราการว่างงานยังคงอยู่ในช่วง 5-6% ซึ่งถือว่าสูง แม้ว่าจะได้ลดลงมาจากระดับประมาณ 10% ในปี 1996 แล้ว ยิ่งเมื่อพิจารณาอัตราการเพิ่มของ GDP deflator แล้วไม่เกิน 2% ออสเตรเลียเองก็ไม่ได้มีขีดจำกัดด้านเงินสำรองระหว่างประเทศซึ่งมีระดับต่ำสุดที่ประมาณ 40,000 ล้านเหรียญ เมื่อประเมินจากข้อมูลข้างต้นนี้ ธนาคารกลางออสเตรเลียยังสามารถตอบสนองต่อการเพิ่มระดับการจ้างงานและความรุ่งเรืองของระบบเศรษฐกิจได้โดยที่ไม่มีอันตรายต่อระบบเศรษฐกิจ สิ่งที่เป็นไปได้คือ การปรับเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อเป็น 3-4% แทน 2-3% เพื่อให้ GDP มีการขยายตัวในระดับ 3-4% ในการบรรลุเป้าหมายเช่นนั้น ธนาคารกลางอาจจะต้องคอยดูแลปริมาณเงิน (M1) ไม่ให้ขยายตัวต่ำกว่า 6% ต่อปี เพราะว่าปริมาณขยายตัวในระดับต่ำเกินไปในบางครั้ง (เช่น 0-3% เมื่อเร็วๆ นี้) เนื่องจากปัจจัยต่างๆ ในระบบสถาบันการเงินที่อาจเกิดขึ้น โดยไม่อาจคาดการณ์ได้ การเฝ้าดูเฉพาะอัตราเงินเฟ้อเพียงอย่างเดียวจึงไม่ใช่วิธีการบริหารจัดการนโยบายการเงินที่ถูกต้อง เนื่องจากอัตราเงินเฟ้อเป็นตัวแปรที่เปลี่ยนแปลงตามหลังและเป็นผลของนโยบาย แต่ปริมาณเงินเป็นตัวแปรที่ทำการเปลี่ยนแปลงโดยตรง

5. Peter Costello มีแนวความคิดและได้จัดทำงบประมาณรัฐบาลแบบสมดุล ก่อนหน้าพ้นจากตำแหน่งมาประมาณ 4-5 ปีแล้ว ซึ่งถือเป็นแนวคิดที่ผิดอย่างยิ่ง เพราะว่าจะทำให้อัตราการขยายตัวทางเศรษฐกิจต่ำกว่าที่ควรจะเป็น การที่รัฐบาลจะมีงบประมาณขาดดุลถือเป็นเรื่องธรรมดาที่ไม่ได้ผิดหลักการแต่อย่างใด เพราะว่าประชาชนบางส่วนย่อมต้องจ่ายคืนรัฐบาลในส่วนที่ได้ลงทุนไปเพื่อความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของระบบเศรษฐกิจ แต่จะต้องระมัดระวังไม่ให้ภาระในส่วนนี้ยืดยาวไปถึงประชาชนรุ่นถัดไปในอนาคต