มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐและการเพิ่มประสิทธิภาพทางการศึกษา

สถาบันการศึกษาที่ได้รับการจัดอันดับในห้าอันดับแรก ได้แก่

อันดับที่ 1 California Institute of Technology

อันดับที่ 2 Stanford University และ University of Oxford

อันดับที่ 4 Harvard University

อันดับที่ 5 Massachusetts Institute of Technology

จากข้อมูลข้างต้น สถาบันอุดมศึกษาของสหรัฐอเมริกาทั้งสี่แห่งเป็นสถาบันเอกชนทั้งสิ้น โดยมหาวิทยาลัยที่ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐที่ได้ลำดับสูงสุด ได้แก่ University of California, Berkeley (อันดับที่ 9 World Rankings) ซึ่งผลงานโดยรวมในปีนี้ของ University of California ต้องถือว่าลดลงในหลายๆ ดรรชนีชี้วัด โดย Times ได้วิเคราะห์ไว้น่าสนใจว่า มหาวิทยาลัยในสหรัฐอเมริกาที่ได้รับการสนับสนุนทางการเงินจากภาครัฐนั้น โดยรวมมีแนวโน้มการจัดอันดับที่ลดลง ในขณะที่มหาวิทยาลัยจากประเทศอื่นๆ เริ่มเข้าสู่ตำแหน่งที่ดีขึ้น

ในส่วนของประเทศอังกฤษซึ่งเป็นประเทศที่มีระบบการศึกษาเก่าแก่ประเทศหนึ่งของโลก มีมหาวิทยาลัยติดอยู่ใน Word Rankings TOP 10 จำนวน 3 สถาบัน ได้แก่ University of Oxford (อันดับที่ 2) University of Cambridge (อันดับที่ 7) และ Imperial College London (อันดับที่ 8) โดยในอดีตที่ผ่านมารัฐบาลอังกฤษให้ความสนับสนุนทางการเงินประมาณสองในสามของงบประมาณมหาวิทยาลัย อย่างไรก็ตาม การให้ความสนับสนุนทางการเงินดังกล่าวมีแนวโน้มลดลง

ในกลุ่มทวีปเอเชีย มหาวิทยาลัยที่ได้อันดับที่ 1 และ 2 ตาม Asia University Rankings 2013 คือ University of Tokyo (อันดับที่ 27 World Rankings) และ National University of Singapore หรือ NUS (อันดับที่ 29 World Rankings) โดย University of Tokyo ถูกจัดอยู่ในอันดับที่ 1 ของเอเชียตลอดหลายปีที่ผ่านมา ซึ่งเป็นที่น่าสังเกตว่ามหาวิทยาลัยในเอเชียและภาคพื้นยุโรปที่อยู่ในอันดับ TOP 100 ของ World Rankings ส่วนใหญ่ล้วนเป็นมหาวิทยาลัยของรัฐหรือมหาวิทยาลัยที่รัฐให้ความสนับสนุนทางการเงินทั้งสิ้น

นอกจากนี้ จากผลการสำรวจของ Asia University Rankings 2013 ยังปรากฏว่า มหาวิทยาลัยของไทยติดอันดับ TOP 100 จำนวน 3 สถาบันด้วย กล่าวคือ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี (อันดับที่ 55) มหาวิทยาลัยมหิดล (อันดับที่ 61) และจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (อันดับที่ 82)

ผู้เขียนเห็นว่าในแง่ของ ASEAN ความสำเร็จของ NUS ถือว่าเป็นกรณีศึกษาที่น่าสนใจอย่างมาก จึงขออนุญาตนำมากล่าวถึงโครงสร้างทางกฎหมายของ NUS เพื่อการศึกษาเปรียบเทียบกับประเทศไทยต่อไป

NUS ได้ก่อตั้งขึ้นในปี 1980 ตาม National University of Singapore Act จากการควบรวมสถาบันอุดมศึกษาสองแห่งเข้าด้วยกัน กล่าวคือ University of Singapore และ Nanyang University เพื่อก่อตั้งเป็นมหาวิทยาลัยแห่งชาติ และต่อมาเมื่อวันที่ 1 เมษายน 2006 ได้ทำการแปลงสภาพ (Corporatisation) เป็นมหาวิทยาลัยในรูปแบบองค์กรบริษัท (“University Company”) โดยผลของ National University of Singapore (Corporatisation) Act (“NUSCA”) และมีสถานภาพเป็นบริษัทจำกัดตาม Companies Act

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการยังคงบทบาทในการกำกับดูแลและกำหนดนโยบายการศึกษาของ NUS ไว้ดังนี้

1. มหาวิทยาลัยต้องปฏิบัติตามกรอบความรับผิดชอบที่ได้ตกลงร่วมกับรัฐมนตรีและปฏิบัติตามเกณฑ์การประเมินผลที่รัฐมนตรีกำหนด (มาตรา 4 NUSCA)

2. รัฐมนตรีภายใต้การหารือร่วมกับมหาวิทยาลัยอาจกำหนดนโยบายการอุดมศึกษาของชาติได้และมีอำนาจในการสั่งการให้มหาวิทยาลัยดำเนินการและปฏิบัติตามนโยบายดังกล่าวนั้น (มาตรา 5 NUSCA)

3. สภามหาวิทยาลัยประกอบด้วยคณะบุคคลตามที่รัฐมนตรีพิจารณาแต่งตั้ง (มาตรา 6 NUSCA)

4. การดำเนินการบางอย่างต้องได้รับความยินยอมจากรัฐมนตรีก่อน อาทิ การเลิกกิจการ การถอดถอนบุคคลออกจากสภามหาวิทยาลัย การแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อบังคับมหาวิทยาลัย การจำหน่ายจ่ายโอนทรัพย์สินที่มีนัยสำคัญ เป็นต้น (มาตรา 7 NUSCA)

5. มหาวิทยาลัยได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐบาลเพื่อการดำเนินกิจการมหาวิทยาลัย (มาตรา 8 NUSCA)

6. รัฐมนตรีมีอำนาจในการเข้าตรวจสอบบัญชีและงบการเงินของมหาวิทยาลัย (มาตรา 9 NUSCA)

เมื่อเปรียบเทียบบทบาทของรัฐบาลสิงคโปร์ต่อการจัดการศึกษาของ NUS จะพบว่าไม่แตกต่างในหลักการมากนักกับอำนาจในการกำกับดูแลมหาวิทยาลัยในประเทศไทยโดยหน่วยงานของรัฐ หรือในหลายๆ กรณี รัฐบาลสิงคโปร์อาจจะมีอำนาจในการกำกับดูแลมหาวิทยาลัยในกำกับมากกว่าที่รัฐบาลไทยทำได้เสียอีก

จากข้อมูลเชิงสถิติที่ผู้เขียนนำเสนอมา อาจสรุปในเบื้องต้นได้ว่ารูปแบบการจัดตั้งองค์กรของมหาวิทยาลัยนั้นอาจจะไม่ใช่ดรรชนีชี้วัดความสำเร็จทางการจัดบริการทางการศึกษาเพียงอย่างเดียว ปัจจัยอื่นๆ อาทิ การบริหารจัดการองค์กร (Internal Governance) การตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพและการกำหนดดรรชนีชี้วัดสัมฤทธิผลทางการศึกษาที่เหมาะสม น่าจะมีบทบาทสำคัญอย่างยิ่งต่อประสิทธิภาพทางการศึกษาด้วย

ซึ่งในกรณีของประเทศไทย แต่เดิมมหาวิทยาลัยส่วนใหญ่มีสถานะเป็นส่วนราชการ โดยได้มีความพยายามในการเปลี่ยนโครงสร้างการบริหารจัดการมหาวิทยาลัยมานานพอสมควร จนกระทั่งเป็นรูปธรรมมากขึ้นในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ โดย ศ.ดร.วิจิตร ศรีสอ้าน รัฐมนตรีศึกษาธิการ ได้เสนอ ครม.และ สนช. ให้ผ่านร่าง พ.ร.บ.มหาวิทยาลัยในกำกับของรัฐของแต่ละมหาวิทยาลัยอีกครั้งอันเป็นการเริ่มต้นการออกนอกระบบราชการของมหาวิทยาลัยอย่างเป็นรูปธรรม โดยปัจจุบันมีสถาบันอุดมศึกษา 16 แห่ง ที่ไม่ได้ขึ้นอยู่กับระบบราชการอีกต่อไป โดยมีจำนวน 11 สถาบันในกำกับของรัฐบาลโดยการแปรสภาพด้วยผลของกฎหมาย อาทิ มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้าธนบุรี มหาวิทยาลัยมหิดล จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ฯลฯ ส่วนที่อยู่ในระหว่างการเสนอร่าง พ.ร.บ. เพื่อเตรียมสู่การออกนอกระบบ ได้แก่ มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ มหาวิทยาลัยศิลปากร และมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ฯลฯ เป็นต้น เป็นที่น่าเสียดายที่รัฐบาลใช้รูปแบบของการออกพระราชบัญญัติเป็นรายมหาวิทยาลัยแทนที่จะใช้ระบบเดียวกันกับกระบวนการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีกฎหมายกลางและมีพระราชกฤษฎีกาแปลงสภาพเป็นรายองค์กร ซึ่งหากใช้วิธีการดังกล่าว การออกนอกระบบน่าจะทำได้ง่ายขึ้นและมีต้นทุนที่น้อยกว่าการตราเป็นพระราชบัญญัติที่ต้องผ่านรัฐสภาเป็นรายมหาวิทยาลัย

เมื่อเป็นนโยบายของรัฐบาลที่ต้องการให้มหาวิทยาลัยแปลงสภาพเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับ มหาวิทยาลัยของรัฐในฐานะส่วนราชการคงไม่สามารถหลีกเลี่ยงความเปลี่ยนแปลงนี้ได้ แต่ปัญหาโครงสร้างทางการศึกษาและประสิทธิภาพของมหาวิทยาลัยคงไม่อาจแก้ไขได้ด้วยการแปลงสภาพองค์กรเท่านั้น การประวิงเวลาในการออกนอกระบบคงไม่ใช่นโยบายที่ดีที่สุดในขณะนี้เนื่องจากมหาวิทยาลัยจำนวนหลายๆ แห่งได้ดำเนินการออกนอกระบบไปแล้ว ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่า สถาบันการศึกษาที่ยังไม่แปลงสภาพควรเร่งกำหนดสถานะขององค์กรและทิศทางการขับเคลื่อนภายใต้กรอบกติกาใหม่ให้ชัดเจนเพื่อให้ทันต่อความเปลี่ยนแปลง โดยต้องไม่ละเลยการให้ทุกภาคส่วนของมหาวิทยาลัย ทั้งเจ้าหน้าที่ธุรการ บุคคลกรทางการศึกษา คณาจารย์ และนักศึกษา มีโอกาสร่วมกันในการกำหนดทิศทางขององค์กรด้วย