กฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษฉบับใหม่ของเมียนมาร์กับโครงการทวาย

กับฝ่ายเมียนมาร์ที่มี ดร.หม่อง หม่อง เทียน รมช. กระทรวงการคลังและภาษี และนายเซท ออง รมช. กระทรวงพัฒนาการและการวางแผนเศรษฐกิจเป็นหัวหน้าคณะร่วมฝ่ายเมียนมาร์ที่กรุงย่างกุ้งเมื่อปลายปีที่แล้ว ขณะนี้ทราบว่าร่างกฎหมายฉบับนี้กำลังจะนำเสนอต่อท่านประธานาธิบดีเพื่อลงนามอนุมัตินำเข้าที่ประชุมของรัฐสภาเพื่อพิจารณาต่อไป ซึ่งถือเป็นความรวดเร็วและเห็นได้ว่าฝ่ายเมียนมาร์เองมีความจริงใจและต้องการที่จะผลักดันกฎหมายฉบับใหม่นี้ออกมาใช้โดยเร็ว

กฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) ฉบับใหม่นี้ เมียนมาร์ประสงค์จะออกมาเพื่อแทนที่กฎหมายสองฉบับที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันซึ่งออกมาใช้เมื่อปี 2554 คือ Special Economic Zone Act หรือ SEZA และ Dawei Special Economic Zone Act หรือ DSEZA และเมื่อกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) ฉบับใหม่ออกมาใช้บังคับแล้วจะเป็นการยกเลิก SEZA และ DSEZA ทั้งสองฉบับ

ทำไมเมียนมาร์ถึงต้องการมีกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษฉบับใหม่

ปัจจุบันเมียนมาร์มีกฎหมายแม่บทเรื่องการลงทุนจากต่างประเทศหรือ Foreign Investment Act หรือ FIA ออกมาใช้บังคับแล้ว แต่ปฏิบัติโดยที่บทบัญญัติหลายมาตรา FIA ที่จะต้องมีการออกกฎระเบียบหรือกฎหมายลูกตามมา เพื่อให้การตามกฎหมายเป็นไปได้อย่างแท้จริง แต่เมียนมาร์เองดูเหมือนยังขาดองค์ความรู้ในการออกกฎหมายลูกตามมาเพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิบัติระดับสากลสำหรับการไหลบ่าของการลงทุนจากต่างประเทศจึงทำให้ยังไม่มีกฎระเบียบหรือกฎหมายลูกออกมารองรับ ทั้งนี้ กฎหมาย FIA ใช้ครอบคลุมทั่วประเทศสำหรับนักลงทุนจากต่างประเทศ

ขณะเดียวกันกฎหมาย SEZA ที่บังคับปัจจุบันออกมาเพื่อเป็นกฎหมายแม่บทสำหรับการที่รัฐบาลเมียนมาร์จะกำหนดพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งให้เป็นเขตเศรษฐกิจพิเศษโดยให้สิทธิพิเศษแก่นักลงทุน (ไม่ว่าจะเป็นคนเมียนมาร์หรือคนต่างชาติ) ซึ่งสิทธิพิเศษนั้นเป็นสิทธิพิเศษหลายประการที่รัฐไม่ได้ให้แก่นักลงทุนนอกเขตเศรษฐกิจพิเศษ สิทธิพิเศษในเขตเศรษฐกิจพิเศษได้แก่ การจัดตั้งองค์กรบริหารจัดการเขตเศรษฐกิจพิเศษการใช้ที่ดิน การเช่าที่ดินระยะยาว การโอนสิทธิการเช่า การควบคุมเขตเศรษฐกิจพิเศษ สิทธิพิเศษทางภาษีรายได้ ภาษี ศุลกากร การจ้างงาน การส่งออก เป็นต้น ส่วนกฎหมาย DSEZA ถือเป็นกฎหมายลูกของกฎหมาย SEZA ที่ออกมาเพื่อใช้กับเขตเศรษฐกิจทวายที่นักลงทุนจากไทยและเมียนมาร์ได้ทำความตกลงให้สิทธิทำโครงการทวายตามที่เป็นข่าว ซึ่งแท้จริงแล้วการที่เมียนมาร์ได้ออกกฎหมาย DSEZA ออกมาใช้ก็เพราะเมียนมาร์ประสงค์จะปฏิบัติตามพันธะที่ให้กับนักลงทุนฝ่ายไทยในโครงการทวาย

ทั้งกฎหมาย SEZA และกฎหมาย DSEZA ยังมีความไม่ชัดเจนและยังบกพร่องหลายประการ อีกทั้งบทบัญญัติหลายมาตราของกฎหมายทั้งสองฉบับยังเปิดช่องว่างในการตีความกฎหมาย ทำให้อาจเกิดความไม่แน่ใจในการตีความบังคับใช้กฎหมาย นอกเหนือจากนี้กฎหมายทั้งสองฉบับจะยังไม่สามารถปฏิบัติตามได้ หากไม่มีการออกกฎระเบียบหรือกฎหมายลูกตามมา จนถึงขณะนี้ ผมทราบว่ายังไม่มีกฎระเบียบออกมาแต่อย่างใด ซึ่งผมมีความเห็นส่วนตัวว่าเหตุผลของการยังไม่มีกฎระเบียบหรือกฎหมายลูกตามมาคงคล้ายกับความล่าช้าในการออกกฎหมายลูกของเมียนมาร์สำหรับ FIA กล่าวคือเมียนมาร์อาจขาดองค์ความรู้ในการออกกฎระเบียบหรือกฎหมายลูกตามมาเพื่อให้สอดคล้องกับการปฏิบัติระดับสากล

รัฐบาลเมียนมาร์จึงตัดสินใจยกร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษขึ้นมาใหม่ทั้งฉบับ โดยเชิญฝ่ายไทยไปประชุมร่วมกับคณะทำงานของเมียนมาร์เพื่อระดมความคิดจากประสบการณ์ของไทยว่าเนื้อหาของกฎหมายใหม่นี้ควรมีความครอบคลุมเพียงใดและควรมีเนื้อหาเช่นใด นอกจากนี้ไทยและเมียนมาร์จะร่วมกันหาแนวทางเตรียมการร่างกฎหมายลูกหรือกฎระเบียบของกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษรองรับไว้ และเมื่อร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษฉบับใหม่ผ่านการพิจารณาจากรัฐสภาออกมาใช้บังคับเป็นกฎหมายได้เมื่อใด ก็จะมีการกฎระเบียบออกมารองรับได้ทันที

กฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษฉบับใหม่กับโครงการทวาย

หากเมื่อกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับใหม่ออกมาบังคับเมื่อใด กฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษทวายหรือ DSEZA จะมีอันสิ้นผลในทันที ผมเองมองภาพเป็นบวกเพราะขณะนี้ฝ่ายเมียนมาร์เองเปิดโอกาสให้ไทยแสดงความคิดเห็นอย่างกว้างขวางในเชิงลึกถึงเนื้อหาของกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับใหม่ว่าเราต้องการเช่นใดและผมดูทีท่าฝ่ายเมียนมาร์ว่าพร้อมจะตอบสนองหากไม่เป็นการที่ทำให้รัฐเมียนมาร์ต้องสูญเสียผลประโยชน์ นอกจากนี้ ฝ่ายเมียนมาร์ยังเสนอให้ไทยร่วมกันกับฝ่ายเมียนมาร์ในการหาแนวทางเตรียมการร่างกฎหมายลูกหรือกฎระเบียบของกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษรองรับไว้

ผมยังไม่ขอลงรายละเอียดในร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับใหม่นี้ เพราะผมมีเพียงบันทึกที่จดไว้ตลอดการระดมความคิด อีกทั้งมีบทบัญญัติร่วม 40 มาตรา องค์ประกอบของกฎหมายฉบับใหม่นี้จะคล้ายกันกับ DSZEA เพียงแต่เพิ่มรายละเอียดให้ชัดเจนขึ้น หลังจากการประชุมที่ย่างกุ้งเมื่อเดือนที่แล้ว ฝ่ายเมียนมาร์ได้ขัดเกลาร่างตามที่ระดมความคิดและส่งร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับใหม่ ซึ่งเป็นภาษาพม่าให้แก่ผมชุดหนึ่ง หากมีคำแปลเมื่อใด ผมจะหาโอกาสเขียนให้ท่านผู้อ่านทราบอีกครั้งเมื่อมีความคืบหน้า

จากการสังเกตในการประชุม ผมเห็นว่าเมียนมาร์เองแสดงความจริงใจและกระตือรือร้นเป็นอย่างสูงที่จะออกกฎหมายให้มีเขตเศรษฐกิจพิเศษที่ส่งเสริมการลงทุนจากต่างประเทศอย่างจริงจัง และปัจจุบันรัฐบาลเมียนมาร์ได้ส่งเสริมคนมีความรู้และประสบการณ์จากต่างประเทศเข้ามาทำงานในตำแหน่งสำคัญๆ ในระดับรัฐมนตรี ยกตัวอย่างเช่น ในคณะทำงานระดมความคิดฝ่ายเมียนมาร์นั้น ดร.หม่อง หม่อง เทียน รมช. กระทรวงการคลังและภาษี ได้รับปริญญาเอกทางกฎหมายจากประเทศออสเตรเลีย ก่อนหน้านี้ทำงานอยู่ในบริษัทประกันภัยระดับชาติ และนายเซท ออง รมช. กระทรวงพัฒนาการและการวางแผนเศรษฐกิจเคยเป็นนักวาณิชธนกิจหรือ investment banker ที่ทำงานกับบริษัทข้ามชาติเช่นโนมูระ ในต่างประเทศมาก่อน เป็นต้น

การที่เมียนมาร์รับฟังความคิดเห็นจากฝ่ายไทยตั้งแต่การยกร่างกฎหมายเขตเศรษฐกิจพิเศษ ฉบับใหม่ ถือเป็นเรื่องดีเพราะทำให้ฝ่ายไทยได้รับข้อมูลก่อนและสามารถนำข้อมูลมาเผยแพร่แก่นักลงทุนไทยได้รวดเร็ว ขณะเดียวกันเราเองต้องเคารพในอธิปไตยของประเทศเมียนมาร์ที่รัฐสภาของเขาจะบัญญัติกฎหมายตามที่เห็นว่าเหมาะสม การเดินทางไปแบ่งปันองค์ความรู้กับฝ่ายเมียนมาร์ผมจึงไม่ได้มองว่าเราไปสอนเขา แต่มองว่าเราไปแบ่งปันประสบการณ์กับเพื่อนบ้านของเราเสียมากกว่า

หมายเหตุ ผู้เขียนดำรงตำแหน่งเป็นผู้ช่วยประธานที่ปรึกษาด้านนโยบายของนายกรัฐมนตรีอีกตำแหน่งหนึ่ง