ชำนาญ จันทร์เรือง

ดูบทความทั้งหมด

คอลัมนิสต์ประจำคอลัมน์ "มองมุมใหม่"

19 สิงหาคม 2563
525

ต้องแก้รัฐธรรมนูญหมวดการปกครองท้องถิ่น

ท่ามกลางกระแสการเรียกร้องให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ (รธน.) ปี 2560 มีเรื่องต่างๆ ถูกยกขึ้นมากล่าวถึงเป็นจำนวนมาก

หนึ่งในเรื่องที่ถูกเรียกร้องมากที่สุดก็คือการปกครองท้องถิ่นหรือการกระจายอำนาจซึ่งเมื่อพิจารณาบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ๒๕๖๐ ในหมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นแตกต่างไปจากที่เคยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐โดยรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ได้เปลี่ยนแปลงเรื่องการกำหนดทิศทางของการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปเป็นอันมาก

 

กล่าวคือ รัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ และรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ได้กำหนดทิศทางของการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มมากขึ้น แต่รัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ มิได้บัญญัติถึงทิศทางในการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่าจะต้องดำเนินการอย่างไร อีกทั้งยังไม่ปรากฏถ้อยคำว่า “การกระจายอำนาจบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เลยแม้แต่คำเดียว

 

เมื่อพิจารณาเปรียบเทียบกับหลักการที่บัญญัติในรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ที่ได้บัญญัติให้รัฐต้องส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการปกครองตนเองโดยเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน แต่ในรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถกระทำได้ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๔๙ วรรคสอง ที่บัญญัติว่า “การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นและความสามารถในการปกครองตนเองในด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน

 

จึงจะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ได้ให้ความสำคัญในเรื่องของการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยมุ่งไปที่ความสามารถด้านรายได้ จำนวนและความหนาแน่นของประชากรเป็นสำคัญ ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีระบบการปฏิรูปรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสร้างรายได้ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ดังนั้น การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มุ่งเน้นถึงหลักความสามารถในด้านรายได้ก็จะทำให้หลักความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองขาดหายไปด้วย

 

นอกจากนี้ มาตรา ๒๕๐ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ที่บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งการบัญญัติหลักการในลักษณะดังกล่าวย่อมแสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีหน้าที่ต่อเมื่อมีกฎหมายกำหนดให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจะมีอำนาจที่จะดำเนินการจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นได้แต่ในความเป็นจริงแล้วหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหมดเป็นอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนกลาง และราชการส่วนภูมิภาคอยู่แล้ว

 

การที่มาตรา ๒๕๐วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ บัญญัติถ้อยคำในลักษณะดังกล่าวย่อมแสดงให้เห็นว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะได้นั้น รัฐจะต้องเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อน หลักการดังกล่าวเป็นการจำกัดขอบเขตอำนาจและความเป็นอิสระในการบริหารจัดการตนเองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เนื่องจากการบริหารจัดการภายในท้องถิ่น รวมทั้งการแก้ไขปัญหาในแต่ละท้องถิ่นย่อมมีความแตกต่างกัน ดังนั้น หากกำหนดให้รัฐเป็นผู้กำหนดหน้าที่ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขาดความเป็นอิสระในการบริหารจัดการทางแก้ก็คือให้บัญญัติกลับหลักเสียใหม่ว่ากิจการไหนที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำไม่ได้ เช่น กิจการทหาร การต่างประเทศ การเงินการคลังระดับชาติ ศาล ฯลฯ  นอกจากนั้นให้ทำได้หมดเหมือนดั่งในนานาอารยประเทศทั้งหลาย

 

ประเด็นเรื่องการควบคุมกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมาตรา ๒๕๐ วรรคห้า ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ได้กำหนดหลักการเกี่ยวกับการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม การป้องกันการทุจริตและการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่าง

 

ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ ซึ่งโดยปกติรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยจะเป็นผู้มีอำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมิได้หมายความว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสังกัดกระทรวงมหาดไทยแต่อย่างใดจึงเห็นว่าควรแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ ให้ชัดเจนเกี่ยวกับหลักการกำกับดูแลองค์ปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นสามารถกระทำได้มากน้อยเพียงใด

 

ประเด็นเรื่องการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปรากฏว่าองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะการตรวจสอบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรตรวจสอบว่าเป็นการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ไม่ใช่การตรวจสอบในประเด็นความเหมาะสมและคุ้มค่าการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

 

ทางแก้อีกวิธีหนึ่งก็คือการจัดให้มี“จังหวัดจัดการตนเองที่มีจุดเริ่มต้นมาจากคำว่า ชุมชนจัดการตนเองหรือชุมชุมพึ่งตนเองซึ่งในอดีตเคยมีแนวคิดในการจัดทำ “ร่างพรบ.ระเบียบบริหารราชการเชียงใหม่มหานคร พ.ศ. ....”ซึ่งเป็นต้นกำเนิดของการรณรงค์จังหวัดจัดการตนเอง โดยต่อมาได้มีการเสนอร่างพรบ.นี้ต่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาเมื่อปี๒๕๕๖ แต่มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรและเกิดการรัฐประหารเสียก่อนจึงทำให้ร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวตกไป อย่างไรก็ตามคณะกรรมาธิการการกระจายอำนาจฯได้นำกลับมาศึกษาใหม่เพื่อเตรียมเสนอรายงานฯต่อสภาฯจึงควรนำประเด็นเรื่องจังหวัดจัดการตนเองไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย

 

อนึ่ง เป็นที่น่าสงสัยเป็นอย่างยิ่งว่า เหตุใดหลักการเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งถือว่าเป็นหลักการสำคัญที่ควรบัญญัติไว้ในตอนต้นของหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่กลับนำไปบัญญัติไว้ในส่วนท้ายของมาตรา ๒๕๐จึงควรต้องบัญญัติหลักการสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจนและนำไปบัญญัติไว้ตอนต้นของหมวด ๑๔ การปกครองส่วนท้องถิ่น หรือนำไปบัญญัติไว้ในตอนต้นของรัฐธรรมนูญ ๒๕๖๐ เช่น หมวด ๑ บททั่วไป หมวด ๕ หน้าที่ของรัฐ หรือหมวด ๖ แนวนโยบายแห่งรัฐ เพื่อให้เป็นหลักการทั่วไปที่รัฐจะต้องกระทำและนำไปปฏิบัติไม่ใช่นำไปบัญญัติแบบหลบๆซ่อนๆเช่นนี้

 

ไม่มีประเทศไหนในโลกหรอกครับที่จะเข้มแข็งได้ หากปราศจากการปกครองท้องถิ่นที่เข้มแข็งน่ะครับ

ดูบทความทั้งหมดของ ชำนาญ จันทร์เรือง

แชร์ข่าว :
Tags: