องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มิใช่สาขาราชการส่วนภูมิภาค

กำหนดแนวทาง ทั้งในระดับพื้นที่หมู่บ้าน ชุมชน ตำบล และอำเภอ โดยมีปลัดอำเภอเป็นผู้รับผิดชอบประจำตำบลที่นายอำเภอมอบหมายเป็นประธานกรรมการ ปลัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(อปท.)ในตำบลเป็นกรรมการ รวมถึงการแต่งตั้งข้าราชการอื่นและกำนันผู้ใหญ่บ้าน เป็นกรรมการ ส่วนการจัดทำแผนและประสานแผนพัฒนาอำเภอมีนายอำเภอเป็นประธานและผู้แทนผู้บริหาร อปท.ในอำเภอ ซึ่งคัดเลือกกันเองเป็นกรรมการประเภทละ 1 คน(ยกเว้น อบจ.และเมืองพัทยา)เป็นกรรมการ และกรรมการอื่นที่แต่งตั้งจากข้าราชการเป็นกรรมการด้วย นั้น

ได้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์กันอย่างแพร่หลาย ทั้งจากในสื่อสังคมออนไลน์และแวดวงวิชาการว่าระเบียบฯดังกล่าวมีความถูกต้องหรือไม่ ตามหลักความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง(กระทรวง,ทบวง,กรม)และราชการส่วนภูมิภาค(จังหวัด,อำเภอ)กับราชการส่วนท้องถิ่น(อบจ., เทศบาล, อบต., กรุงเทพมหานคร, เมืองพัทยา)ที่จะต้องมีความสัมพันธ์ในลักษณะของ “การกำกับดูแล” ไม่ใช่ในลักษณะ “การควบคุมบังคับบัญชา” หรือปฏิบัติต่อ อปท.เสมือนหนึ่งเป็นสาขาหรือส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ มาตรา 250 วรรคท้ายที่บัญญัติว่า “...ต้องให้องค์กรปกครองมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง และการกำกับดูแล อปท.ซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็น...”

การควบคุมบังคับบัญชา(Controle Hie’rarchiue) เป็นการใช้อำนาจของผู้บังคับบัญชาที่มีเหนือผู้ใต้บังคับบัญชาเพื่อควบควบคุมและตรวจสอบทั้งความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมหรือดุลพินิจของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยผู้บังคับบัญชามีอำนาจยกเลิกเพิกถอนหรือสั่งแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นได้ ซึ่งในกรณีของการบริหาราชการแผ่นดินก็คือความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาค(จังหวัด,อำเภอ)หรือภายในราชการส่วนกลางสังกัดเดียวกันหรือภายในราชการส่วนภูมิภาคด้วยกันเอง

การกำกับดูแล(Tutelle Administrative) เป็นการใช้อำนาจของราชการส่วนกลางกับราชการส่วนภูมิภาคเพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของราชการส่วนท้องถิ่นว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ หากเห็นว่าไม่ชอบด้วยกฎหมาย มีอำนาจไม่อนุมัติให้การกระทำนั้นมีผลบังคับหรืออาจยกเลิกเพิกถอนการกระทำนั้นแล้วแต่กรณี แต่ไม่มีอำนาจตรวจสอบความเหมาะสมหรือการใช้ดุลพินิจหรือสั่งการนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไว้ได้

ความแตกต่างระหว่างการควบคุมบังคับบัญชากับการกำกับดูแล คือ การควบคุมบังคับบัญชานั้นอำนาจของผู้บังคับบัญชาในการควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในหน่วยงานหรือส่วนราชการซึ่งเป็นไปตามหลักการบังคับบัญชา จึงไม่ต้องมีกฎหมายมาบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะในรายละเอียดอีก ผู้บังคับบัญชามีอำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้ทั้งในเรื่องความชอบด้วยกฎหมาย(le’galite’)และควบคุมได้ความเหมาะสม(opportunite’)ซึ่งเป็นดุลพินิจ

ส่วนการกำกับดูแลนั้นอำนาจของผู้กำกับดูแลจะต้องมีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้เป็นการเฉพาะอย่างชัดเจน และผู้กำกับดูแลจะใช้อำนาจเกินกว่าที่กฎหมายบัญญัตินั้นไม่ได้ ผู้มีอำนาจกำกับดูแลจะควบคุมได้เฉพาะเรื่องของความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ไม่อาจก้าวล่วงเข้าไปควบคุมในเรื่องความเหมาะสมหรือดุลพินิจของการกระทำนั้น เพราะตามหลักการของการกระจายอำนาจ(de’centralisation) การเข้าไปควบคุมความเหมาะสมหรือการควบคุมดุลพินิจคือการทำลายความเป็นอิสระของ อปท.นั่นเอง

ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยและหนังสือราชการจากราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคที่มีต่อราชการส่วนท้องถิ่น มักมีลักษณะเป็นคำสั่งที่เป็นการบังคับที่แตกต่างกันไปตามสถานการณ์และแนวทางการบริหารราชการแผ่นดินของราชการส่วนกลาง ในบางครั้งหนังสือสั่งการเหล่านั้นไม่ได้อาศัยอำนาจตามกฎหมายใดๆ มารองรับหรือแม้จะอ้าง ก็อ้างไปในทางตีความเข้าข้างตนเองเพื่อให้ปฏิบัติตามนโยบายหรือระเบียบฯอีกด้วย อันเป็นการแสดงถึงลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคกับ อปท.ที่มีมากกว่าการกำกับดูแลตามปกติ ด้วยการใช้ระเบียบฯหรือหนังสือราชการเป็นเครื่องมือสำคัญในการถ่ายทอดคำสั่งเพื่อตอบสนองต่อนโยบายของรัฐบาลและเป้าหมายในการบริหารราชการแผ่นดิน โดยไม่คำนึงถึงความสัมพันธ์ตามหลักของการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นแต่อย่างใด

กล่าวโดยสรุปก็คือ การสั่งการผ่านระเบียบฯหรือหนังสือราชการจากแนวนโยบายของรัฐบาลหรือจากราชการส่วนกลางหรือส่วนภูมิภาค จึงเป็นการบริหารราชการตามหลักการรวมอำนาจการปกครอง(centralization) ซึ่งไม่สอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจ(decentralization) ภายใต้หลักนิติรัฐอันเป็นความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลางที่มีต่อ อปท.ตามกรอบของกฎหมาย โดยที่รัฐที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตยต้องให้การรับรองและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนและให้ประชาชนมีสิทธิพื้นฐานในการจัดการเกี่ยวกับชีวิตของตนเอง(self determination rights)ได้

บทบาทของราชการส่วนกลาง และส่วนภูมิภาคจึงควรมีเพียงการกำกับดูแลท้องถิ่นภายใต้หลักการกระจายอำนาจเท่านั้น มิใช่เป็นอำนาจการควบคุมบังคับบัญชา เพราะราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคมิใช่ผู้บังคับบัญชาที่จะใช้อำนาจต่อ อปท.ในฐานะผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอาศัยการบริหารราชการแผ่นดินแบบกระจายอำนาจแต่ปาก ทว่าแฝงการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่ส่วนกลางและส่วนภูมิภาคผ่านระเบียบฯหรือหนังสือสั่งการเป็นเครื่องมือควบคุม อปท.เสมือนหนึ่งเป็นสาขาหรือส่วนหนึ่งของราชการส่วนภูมิภาคจนกระดิกกระเดี้ยไม่ได้เช่นปัจจุบันนี้