เปิดปีใหม่ เตรียมแกะกล่องวัดผลสำเร็จปฏิรูปรถเมล์ไทย

สาย Y70E มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีราชมงคลรัตนโกสินทร์ ศาลายา-สถานีรถไฟฟ้าหมอชิต เป็นรถเมล์ 2 เส้นทางแรกที่ให้บริการภายใต้กรอบการปฏิรูปรถเมล์ที่มีกรมการขนส่งทางบก (ขบ.) เป็นหัวเรือหลัก และเป็นเส้นทางแรกตามแผนการปฏิรูปเส้นทางในกรุงเทพฯ ที่เอกชนสามารถรับใบอนุญาตประกอบการขนส่งจากรัฐได้โดยตรง ไม่ต้องผ่านองค์การขนส่งมวลชนกรุงเทพ (ขสมก.) 

รถเมล์ 2 สายใหม่นี้จึงได้รับการเฝ้าจับตามองเป็นพิเศษ

ในบทความนี้ ผู้เขียนจึงอยากชวนผู้อ่านทำความเข้าใจที่มาของรถทั้ง 2 สาย และไขคำตอบว่า ทำไม ขบ. จึงเห็นว่านี่คือ ทางออกในการพัฒนารถเมล์ในกรุงเทพฯและปริมณฑล

แต่ก่อนจะไปถึงจุดหมายปลายทางของการเปลี่ยนแปลง เราจำเป็นต้องกลับไปตั้งต้นทบทวนระบบ และโครงสร้างการกำกับดูแลที่ผ่านมาว่า เผชิญกับปัญหาอะไร เพื่อประเมินได้ว่าการแก้ปัญหาด้วยแนวทางนี้ถูกจุดหรือไม่

ตั้งแต่ปี 2526 ขสมก. คือผู้ได้รับสิทธิรายเดียวที่มี “ใบอนุญาตการประกอบการรถโดยสารประจำทาง” หรือเรียกสั้นๆว่า “ใบอนุญาตฯ เดินรถ” จากรัฐ ตามมติคณะรัฐมนตรีในปีดังกล่าว

ในระยะแรกของการให้บริการ ขสมก. สามารถดำเนินการได้ดี แต่เมื่อปริมาณความต้องการโดยสารรถเมล์มีมากขึ้น เพื่อแก้ปัญหารถบริการไม่เพียงพอ ขสมก. จำเป็นต้องเปิดให้เอกชน มาร่วมให้บริการเดินรถในเส้นทางที่มีความต้องการใช้บริการสูง

ขสมก. แก้ปัญหาด้วยวิธีนี้เรื่อยมา จนกระทั่งจำนวนรถเมล์ของเอกชนมีมากกว่าจำนวนรถของ ขสมก.  ปัจจุบันรถของเอกชนคิดเป็น 60% ของรถที่ให้บริการทั้งหมด

การเปิดให้เอกชนมาร่วมบริการ แม้มีข้อดี ที่ได้ช่วยตอบสนองเรื่องปริมาณความต้องการใช้บริการของประชาชน แต่ภาระของ ขสมก. กลับไม่ได้น้อยลง เพราะต้องรับ 2 บทบาทหน้าที่ คือ เป็นทั้งผู้ให้บริการรถโดยสาร และเป็นผู้กำกับดูแลรถเอกชน ที่มาเข้าร่วมบริการให้มีคุณภาพได้มาตรฐาน 

แต่เนื่องจากโครงสร้างองค์กร ขสมก. ไม่ได้ถูกสร้างขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่ในการตรวจสอบตั้งแต่แรก ขสมก. จึงไม่อาจทำหน้าที่ทั้ง 2 อย่างพร้อมกันได้ดี

อีกทั้งการควบ 2 บทบาทหน้าที่นี้ ยังสร้างปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนในการบริหารจัดการ และการตรวจสอบคุณภาพบริการ รวมถึงเรื่องความปลอดภัย เพราะระบบนี้ ทำให้ ขสมก. ในฐานะผู้ทำงาน ต้องมาเป็นผู้ตรวจสอบผลงานตัวเอง ความคาดหวังให้รถเมล์เกิดการปฏิรูปเปลี่ยนแปลง จึงไม่อาจเกิดขึ้นได้โดยง่าย หากไม่มีการปรับโครงสร้างและวางระบบการควบคุมดูแลกันใหม่

ทางออกของปัญหาเชิงโครงสร้างนี้คือ การถ่ายโอนหน้าที่ในการกำกับดูแลการประกอบการรถเมล์ออกจากมือ ขสมก. ไปยังหน่วยงานรับหน้าที่กำกับดูแลที่แท้จริง โดยปัจจุบันให้ ขบ. รับหน้าที่กำกับดูแลนี้ตามกฎหมาย นี่จึงเป็นที่มาของการยกเลิกการผูกขาดใบอนุญาตฯ โดย ขสมก. ด้วยการยกเลิกมติคณะรัฐมนตรี พ.ศ.2526 ที่มอบอำนาจดังกล่าวให้ ขสมก. เพียงรายเดียว เมื่อปลายปี 2559

การเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายดังกล่าว เป็นเหมือนการพังเสาเข็มของระบบเดิม ส่งผลให้ต้องมีการเปลี่ยนระบบการให้ใบอนุญาตฯใหม่ทั้งหมด 

เมื่อไม่มีการผูกขาดการให้รับใบอนุญาตเส้นทางเดินรถโดยขสมก. เอกชนที่ผ่านการคัดเลือกด้วยวิธีการแข่งขันอย่างโปร่งใส จึงสามารถขอรับใบอนุญาตจากรัฐได้โดยตรง ซึ่งเป็นข้อดีในการจัดหาแหล่งเงินทุนสำหรับผู้ประกอบการเอกชน และช่วยให้ ขบ. ทำหน้าที่ควบคุมดูแลโครงข่ายการเดินรถในภาพรวม และควบคุมคุณภาพการให้บริการในเส้นทางต่างๆ อย่างมีมาตรฐานได้ดียิ่งขึ้น จากการเพิ่มกฎเกณฑ์ที่เข้มงวด เพื่อให้ผู้ประกอบการต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขใบอนุญาตฯ เช่น การเดินรถตามตารางเวลา และมีรถให้บริการได้อย่างพอเพียงกับความต้องการของผู้เดินทาง

ในอีกด้านหนึ่ง ระบบใหม่จะทำให้ ขสมก. ต้องปรับตัวเพื่อให้ตัวเองสามารถแข่งขันในระบบใหม่ได้ด้วยการเพิ่มประสิทธิภาพในการบริหารต้นทุน และปรับปรุงคุณภาพการให้บริการที่ดีมากยิ่งขึ้น

การเปลี่ยนแปลงนี้หมายความว่า หน่วยงานกำกับดูแลต้องพัฒนาศักยภาพของตัวเองในการบริหารบนฐานของ “ข้อมูล” โดยต้องลงทุนในบุคลากรและเทคโนโลยี เพื่อสามารถบันทึกผลการทำงาน หรือการฝ่าฝืนกฎของผู้ประกอบการทุกราย และประเมินคุณภาพอย่างต่อเนื่อง เพื่อเก็บเป็นคะแนนในการต่อใบอนุญาตฯ ใหม่ทุก 7 ปี หรือเปิดให้ผู้ประกอบการรายใหม่แข่งขันเพื่อขอใบอนุญาตฯทันที ในกรณีที่ผู้ประกอบการมีคะแนนไม่ผ่านเกณฑ์

รวมทั้งการบันทึกข้อมูลความต้องการใช้รถเมล์ของประชาชน ที่จะต้องนำมาวิเคราะห์เพื่อปรับปรุงคุณภาพบริการ และเส้นทางให้ตอบสนองความต้องการผู้ใช้ ที่จะช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตและการเดินทางในเมืองได้ดีกว่าเดิม

การเปลี่ยนแปลงทั้งหมดนี้จะถูกทดสอบประเมินผล เมื่อรถเมล์สายใหม่เริ่มให้บริการในปีหน้า ซึ่งปัจจัยเรื่องการใช้รถรุ่นใหม่ ไม่ใช่สิ่งเดียวที่จะบอกว่าเป็นจุดเปลี่ยนของรถเมล์กรุงเทพฯ รวมทั้งการปฎิรูปโครงข่ายเส้นทางใหม่ 269 เส้นทางอย่างที่บางส่วนเข้าใจ

แต่การวัดผลสำเร็จต้องมองลึกลงไปว่าผู้ประกอบการรายใหม่สามารถให้บริการโดยมีผู้โดยสารเป็นศูนย์กลาง และหน่วยงานรัฐสามารถสร้างระบบบริหารที่เอื้อให้เกิดการแข่งขันที่โปร่งใส มีการกำกับดูแลที่ตั้งอยู่บนข้อมูลได้หรือไม่ 

ปัจจัยของความสำเร็จในการปฏิรูปจึงขึ้นอยู่กับทั้งความเปลี่ยนแปลงบนท้องถนน และนอกถนน นั่นคือระบบการบริหารจัดการและโครงสร้างการกำกับดูแลที่มีความสำคัญมากพอกัน