ทำไมยุโรปอาจเสี่ยง 'ถังแตก' 'สงคราม-รัฐสวัสดิการ' บีบการคลังอ่วม

สงครามรัสเซีย-ยูเครนที่ยืดเยื้อเข้าสู่ปีที่ 5 และสงครามในตะวันออกกลางกำลังเพิ่มแรงกดดันต่อฐานะการคลังของประเทศยุโรป หลังรัฐบาลภายใต้แรงกดดันขององค์การสนธิสัญญาป้องกันแอตแลนติกเหนือ (NATO) ต้องเร่งเพิ่มงบประมาณด้านกลาโหมพร้อมรับมือกับราคาพลังงานที่สูงขึ้น จนซ้ำเติมหลายประเทศที่มีภาระหนี้สาธารณะสูงและขาดดุลงบประมาณต่อเนื่องเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว ท่ามกลางต้นทุนการกู้ยืมที่กำลังเพิ่มขึ้น

นอกจากภาระจากสงครามแล้ว ยุโรปยังต้องเผชิญรายจ่ายด้านสวัสดิการที่เพิ่มขึ้นตามการเข้าสู่สังคมสูงวัย โดยเฉพาะเงินบำนาญและสาธารณสุข ทำให้รัฐบาลต้องหาทางรักษาสมดุลระหว่างการเพิ่มรายจ่ายที่จำเป็น การควบคุมหนี้ และการสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจ

รายงานเชิงวิเคราะห์ของธนาคารมอร์แกน สแตนลีย์ (Morgan Stanley) ระบุว่า ยุโรปกำลัง "ก้าวเข้าสู่ยุคใหม่ของการบริหารการคลัง" หลังจากตลอดช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมา ประเทศต่างๆ ในภูมิภาคสามารถขยายโครงการสวัสดิการสังคมได้ ก็เพราะรายจ่ายด้านกลาโหมและต้นทุนการชำระหนี้ที่ลดลง ซึ่งช่วยชดเชยภาระค่าใช้จ่ายเหล่านี้

แต่สถานการณ์ดังกล่าวกำลังเปลี่ยนไป เมื่อประชากรสูงวัยทำให้รายจ่ายด้านบำนาญเพิ่มขึ้น อัตราดอกเบี้ยที่สูงขึ้นยิ่งทำให้ต้นทุนการชำระหนี้เพิ่มขึ้น ขณะที่ความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์ทำให้รัฐบาลจำเป็นต้องลงทุนด้านกลาโหมมากขึ้นอีกทาง จึงมีแต่รายจ่ายทางการคลังขนานใหญ่เต็มไปหมด

Morgan Stanley Research คาดการณ์ว่าภายในช่วงทศวรรษข้างหน้า รัฐบาลทั่วยุโรปจะเผชิญความยากลำบากในการตัดสินใจด้านงบประมาณ โดยต้องหาทางสนับสนุนการเติบโตทางเศรษฐกิจไปพร้อมกับการควบคุมไม่ให้ภาระหนี้เพิ่มขึ้น

“การกู้ยืมไม่สามารถเป็นคำตอบเพียงอย่างเดียวได้ ตลาดจะตอบรับแผนการที่ช่วยเพิ่มการเติบโตทางเศรษฐกิจ ไม่ใช่แผนที่ทำให้หนี้เพิ่มขึ้น” เยนส์ ไอเซนชมิดต์หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ยุโรปของ Morgan Stanley Research กล่าว

หนี้ท่วม-รายจ่ายพุ่ง กดดันการคลังยุโรป

Morgan Stanley ระบุว่า ปัจจุบันรายจ่ายภาครัฐของประเทศยุโรปหลายแห่งมีสัดส่วนเกือบครึ่งหนึ่งของจีดีพีอยู่แล้ว โดยรายจ่ายด้านสวัสดิการและเงินโอนจากรัฐบาล ซึ่งครอบคลุมโครงการให้ความช่วยเหลือและเงินอุดหนุนแก่ประชาชนและครอบครัว มีสัดส่วนเกือบ 50% ของรายจ่ายภาครัฐทั้งหมด

ในบรรดาประเทศเศรษฐกิจขนาดใหญ่ที่สุด 4 แห่งของยูโรโซน มีถึง 3 ประเทศ ได้แก่ "ฝรั่งเศส อิตาลี และสเปน" ที่มีหนี้สาธารณะสูงกว่า 100% ของจีดีพีอยู่แล้ว

หากรัฐบาลไม่เปลี่ยนแปลงนโยบาย ผลกระทบจากประชากรสูงวัย การเพิ่มรายจ่ายด้านกลาโหม และต้นทุนการชำระหนี้ที่สูงขึ้น อาจทำให้รายจ่ายภาครัฐของประเทศส่วนใหญ่ในยูโรโซนเพิ่มขึ้นอย่างน้อย 3% ของจีดีพีภายในปี 2040

บางประเทศอาจเผชิญแรงกดดันมากกว่านั้น โดย "สเปนและโปรตุเกส" อาจมีรายจ่ายภาครัฐเพิ่มขึ้นมากกว่า 5% ของจีดีพี ขณะที่ออสเตรียจะมีรายจ่ายเพิ่มขึ้นน้อยที่สุดอยู่ที่ประมาณ 1.5%

ส่วนนอกกลุ่มประเทศยูโรโซนนั้น "อังกฤษ" ก็เผชิญความท้าทายคล้ายกัน โดยคาดว่ารายจ่ายด้านบำนาญและกลาโหมเมื่อเทียบกับจีดีพีจะเพิ่มขึ้น 1.4% ภายในปี 2040 ขณะที่ต้นทุนการชำระหนี้สูงกว่าระดับก่อนการระบาดของโควิด-19 อยู่แล้ว

“แม้แรงกดดันด้านรายจ่ายของแต่ละประเทศจะมีองค์ประกอบแตกต่างกัน แต่ทุกประเทศกำลังเผชิญแนวโน้มเดียวกัน นั่นคือ จากเดิมที่รัฐบาลได้รับประโยชน์จากอัตราดอกเบี้ยต่ำและรายจ่ายกลาโหมที่ลดลง ปัจจัยเหล่านี้กำลังสวนทางกลายมาเป็นแรงกดดันทางการคลังแล้ว” ไอเซนชมิดต์กล่าว

 งบกลาโหมเพิ่มช่วยเศรษฐกิจได้แค่ไหน?

ภายใต้แรงกดดันจากรัฐบาลประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ของสหรัฐ ที่เรียกร้องให้ชาติพันธมิตรยุโรปต้องเพิ่มรายจ่ายด้านกลาโหมและรับผิดชอบความมั่นคงของตนเองมากขึ้น ประกอบกับภัยคุกคามจากรัสเซีย ทำให้ในการประชุมสุดยอดองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (NATO) ที่กรุงเฮก ประเทศเนเธอร์แลนด์ เมื่อเดือนมิ.ย. 2025 ประเทศสมาชิกมีมติ เพิ่มเป้าหมายรายจ่ายด้านกลาโหมและความมั่นคงจากเดิม 2% เป็น 5% ของจีดีพีภายในปี 2035 

การเพิ่มขึ้นนี้แบ่งเป็นรายจ่ายด้านกลาโหมหลักอย่างน้อย 3.5% ของจีดีพี และรายจ่ายด้านความมั่นคงที่เกี่ยวข้องอีกไม่เกิน 1.5% เช่น การปกป้องโครงสร้างพื้นฐานสำคัญ ความมั่นคงทางไซเบอร์ และการพัฒนาอุตสาหกรรมกลาโหม

ก่อนหน้าการประชุมดังกล่าว Goldman Sachs Research เคยเผยแพร่บทวิเคราะห์เรื่องผลกระทบทางเศรษฐกิจจากการเพิ่มรายจ่ายด้านกลาโหมของยุโรป โดยประเมินว่าประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป (อียู) จะทยอยเพิ่มรายจ่ายด้านกลาโหมอีกราว 8 หมื่นล้านยูโรต่อปีภายในปี 2027 หรือคิดเป็นประมาณ 0.5% ของจีดีพี

ภายใต้ประมาณการดังกล่าว รายจ่ายกลาโหมของยูโรโซนจะเพิ่มจาก 1.8% ของจีดีพีในปี 2024 เป็น 2.4% ในปี 2027 อย่างไรก็ตาม Goldman Sachs ประเมินว่า รายจ่ายกลาโหมที่เพิ่มขึ้นไม่ได้ช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้เต็มจำนวน โดยเงินที่ใช้จ่ายเพิ่มเติมทุก 100 ยูโร จะช่วยเพิ่มจีดีพีประมาณ 50 ยูโรภายในสองปี ทั้งนี้ ผลกระทบขึ้นอยู่กับประเภทของรายจ่ายและสัดส่วนการจัดซื้อยุทโธปกรณ์จากต่างประเทศ

Goldman Sachs ยังชี้ว่า การเพิ่มงบกลาโหมจำเป็นต้องมีแหล่งเงินทุนรองรับ ซึ่งอาจมาจากการก่อหนี้เพิ่มเติมของรัฐบาลแต่ละประเทศ การกู้ยืมในระดับอียู หรือการจัดตั้งกลไกสินเชื่อใหม่ของสถาบันการเงินยุโรป แต่การก่อหนี้ในระดับประเทศมีข้อจำกัดจากกฎการคลังของอียู ขณะที่การกู้ยืมร่วมกันอาจช่วยให้ระดมทุนระยะยาวในต้นทุนต่ำลง แต่ต้องผ่านขั้นตอนการอนุมัติที่ซับซ้อน

บทวิเคราะห์ดังกล่าวยังระบุว่า หากยุโรปสามารถเพิ่มการจัดซื้อจากผู้ผลิตภายในภูมิภาค พัฒนายุทโธปกรณ์ให้ใช้งานร่วมกันได้ และขยายการวิจัยและพัฒนา ก็อาจช่วยเพิ่มประโยชน์ทางเศรษฐกิจจากรายจ่ายด้านกลาโหมในระยะยาว

ลดรายจ่ายยังไม่พอ ต้องรื้อจัดสรรงบใหม่

สำหรับประเทศส่วนใหญ่ในยุโรป Morgan Stanley มองว่า ความท้าทายไม่ได้อยู่ที่การลดรายจ่ายภาครัฐโดยรวมมากเท่ากับการจัดสรรงบประมาณใหม่ ภายใต้ข้อจำกัดทางการคลังที่หนักเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว

รายจ่ายด้าน "บำนาญ สาธารณสุข กลาโหม ความปลอดภัยสาธารณะ และดอกเบี้ยหนี้" ล้วนเป็นรายจ่ายที่ลดได้ยาก และในหลายกรณียังคาดว่าจะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง

“การปรับลดรายจ่ายโดยตรงในวงกว้างเป็นเรื่องที่ทำได้ยาก แนวทางที่เป็นไปได้มากกว่าคือ การชะลออัตราการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายบางประเภท เพื่อให้สัดส่วนรายจ่ายเหล่านั้นต่อจีดีพีค่อยๆ ลดลงเมื่อเวลาผ่านไป” ไอเซนชมิดต์กล่าว

Morgan Stanley มองว่า รัฐบาลสามารถใช้มาตรการหลายด้านร่วมกัน ได้แก่ การค่อยๆ ชะลอการเพิ่มขึ้นของรายจ่ายบางประเภท โดยจำกัดการปรับเพิ่มไม่ให้สูงกว่าอัตราเงินเฟ้อ และการรักษางบลงทุนภาครัฐ โดยเฉพาะการลงทุนโครงสร้างพื้นฐานที่สามารถเพิ่มผลิตภาพทางเศรษฐกิจในระยะยาว

ขณะเดียวกัน รัฐบาลควรเสริมความแข็งแกร่งให้อุตสาหกรรมกลาโหมของยุโรป ด้วยการเพิ่มสัดส่วนการจัดซื้อจากผู้ผลิตภายในภูมิภาค รวมถึงปฏิรูประบบการออมเพื่อการเกษียณ เพื่อส่งเสริมให้ครัวเรือนลงทุนมากขึ้นและช่วยพัฒนาตลาดทุนภายในประเทศ ไปจนถึงการส่งเสริมการลงทุนของภาคเอกชนในอุตสาหกรรมที่มีศักยภาพเติบโตสูงในระยะยาว

แม้การ "ขึ้นภาษี" อาจเป็นส่วนหนึ่งของแนวทางแก้ปัญหาในบางประเทศ แต่ Morgan Stanley ไม่ได้คาดว่าการเพิ่มภาษีจะเป็นทางออกที่ใช้ได้กับทุกประเทศ เนื่องจากแต่ละประเทศมีภาระภาษีเดิมและข้อจำกัดทางการเมืองแตกต่างกัน แนวทางเพิ่มรายได้ของรัฐบาลจึงมีแนวโน้มแตกต่างกันไปด้วย

เศรษฐกิจโต 2% อาจช่วยลดแรงกดดันการคลัง

"การเติบโตทางเศรษฐกิจ" นับเป็นพื้นฐานสำคัญของการแก้ปัญหาการคลังยุโรป เพราะยิ่งจีดีพีขยายตัวได้มากเท่าใด รัฐบาลก็ยิ่งสามารถปรับรายจ่ายให้เข้าสู่สมดุลได้ง่ายขึ้น โดยไม่ต้องกระทบการจ้างงาน การลงทุน หรือมาตรฐานการครองชีพของประชาชน

ตามประมาณการของ Morgan Stanley หากจีดีพีที่แท้จริงเติบโตปีละ 1% และรัฐบาลตรึงวงเงินรายจ่ายกลุ่มหนึ่งซึ่งมีขนาดเท่ากับ 25% ของจีดีพีไว้เท่าเดิม จะช่วยเพิ่มพื้นที่ทางการคลังได้ประมาณ 0.25% ของจีดีพีต่อปี

เมื่อสะสมไปจนถึงปี 2030 รัฐบาลจะมีพื้นที่ทางการคลังเพิ่มขึ้นประมาณ 1.2% ของจีดีพี หรือคิดเป็นประมาณครึ่งหนึ่งของการปรับปรุงดุลการคลังขั้นต้น (Primary Balance) ที่จำเป็นภายใต้กฎการคลังของอียู

แต่หากจีดีพีที่แท้จริงเติบโตได้ปีละ 2% พื้นที่ทางการคลังที่เพิ่มขึ้นสะสมจนถึงปี 2030 อาจสูงถึงเกือบ 2.3% ของจีดีพี ซึ่งอาจเพียงพอให้รัฐบาลปรับฐานะการคลังได้ตามเกณฑ์ที่กำหนด โดยไม่จำเป็นต้องขึ้นภาษีหรือลดรายจ่าย

IMF ชี้ยุโรปต้องเร่งโต หรือก่อหนี้ให้น้อยลง

ล่าสุด กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) เตือนว่า ประเทศในยุโรปจำเป็นต้องเร่งการเติบโตทางเศรษฐกิจหรือลดการก่อหนี้ เพื่อรักษาความยั่งยืนของหนี้สาธารณะ โดยคาดว่าเศรษฐกิจยูโรโซนจะขยายตัวได้เพียงแค่ 1.1% ในปี 2026 และ 1.2% ในปี 2027

IMF ประเมินว่าประเทศในยุโรปราว "สามในสี่" จำเป็นต้องดำเนินการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเพื่อเพิ่มการเติบโตและลดแรงกดดันด้านรายจ่าย ควบคู่กับการปรับลดการขาดดุลงบประมาณเฉลี่ยประมาณ 3.5% ของจีดีพีในระยะกลาง เพื่อรักษาความยั่งยืนของหนี้สาธารณะ

ปัญหาการคลังยุโรปน่ากลัวกว่าสหรัฐ

ก่อนหน้านี้ จอน เกรย์ ประธานบริษัท Blackstone Inc. เตือนว่า แรงกดดันด้านการคลังในฝรั่งเศส อังกฤษ และประเทศอื่นๆ ในยุโรป กำลังเป็นความเสี่ยงที่เร่งด่วนกว่าสหรัฐ เพราะสหรัฐยังได้รับแรงหนุนจากการลงทุนด้านเทคโนโลยีที่ช่วยกระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจ เมื่อเทียบกับยุโรป ซึ่งประเทศเหล่านี้มีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจต่ำกว่ามาก ขณะเดียวกันก็มีการขาดดุลงบประมาณในระดับสูงมากเช่นกัน

เกรย์มองว่าประเทศที่มีหนี้สาธารณะสูงกว่าขนาดเศรษฐกิจกำลังเผชิญความยากลำบาก เพราะปัญหาหนี้ยิ่งซ้ำเติมภาระค่าครองชีพของประชาชน โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายด้านที่อยู่อาศัย และทำให้รัฐบาลต้องตัดสินใจเรื่องยาก ๆ ทั้งการเก็บภาษีและการจัดสวัสดิการสังคม

ประธาน Blackstone ซึ่งเป็นบริษัทจัดการสินทรัพย์ทางเลือกรายใหญ่ของโลกกล่าวว่า วิกฤติการคลังมักจะได้รับการแก้ไขก็ต่อเมื่อรัฐบาล "ถูกแรงกดดันจากตลาด" บังคับให้ต้องดำเนินการ โดยยกตัวอย่างการปรับโครงสร้างหนี้ของกรีซเมื่อกว่าทศวรรษก่อน

“ตอนนี้เรากำลังเข้าสู่ช่วงเวลาที่ต้องเผชิญกับความจริงบางอย่าง” เกรย์กล่าว

“ผู้คนเริ่มมองเห็นว่าประเทศเหล่านี้กำลังขาดดุลงบประมาณในระดับที่สูงกว่าอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจตามศักยภาพเป็นอย่างมาก และนั่นทำให้เกิดความกังวล เพราะเราไม่มีทางรู้ว่าจะเกิดเหตุการณ์ไม่คาดฝันอะไรขึ้นอีก”

ที่มา: Morgan Stanley, Goldman Sachs, Bloomberg