'ภาษียาสูบไทย' ยิ่งเดินยิ่งเข้ารกเข้าพง

ศ.นพ.ประกิต วาทีสาธกกิจ กล่าวถึง "ภาษียาสูบไทย" ว่า ตั้งแต่ที่ผมได้เข้ามาทำงานรณรงค์ไม่สูบบุหรี่เมื่อปี 2529 ผมก็รับรู้ว่า ภาษียาสูบเป็นเครื่องมือสำคัญที่สุด ที่จะทำให้การสูบบุหรี่ลดลง และรายงานของธนาคารโลก ปี 2531 ได้แนะนำให้ประเทศต่างๆ ลงทุนด้านสุขภาพ ด้วยการขึ้นภาษีสุราและยาสูบ เพื่อป้องกันเด็กและเยาวชนจากสิ่งเสพติดทั้ง 2 ชนิดนี้ พร้อมกำหนดนโยบายงดให้สินเชื่อแก่กิจการยาสูบทุกรูปแบบ แต่จะให้เงินกู้เพื่อกิจการที่เกี่ยวกับการควบคุมยาสูบ

ภาษีสรรพสามิตบุหรี่ของกระทรวงการคลังขณะนั้น เก็บเป็น 3 อัตรา (3 Tiers) ตามมูลค่า โดยบุหรี่ซิกาแรต (บุหรี่มวน) ที่ใช้ใบยาของประเทศไทยเพียงอย่างเดียว เก็บภาษี 35 เปอร์เซ็นต์ของราคาหน้าโรงงาน บุหรี่ที่มีใบยาต่างประเทศผสมน้อยกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ เก็บภาษี 48.5 เปอร์เซ็นต์ของราคาหน้าโรงงาน และบุหรี่ที่มีใบยาต่างประเทศผสมมากกว่า 20 เปอร์เซ็นต์ เก็บภาษี 55 เปอร์เซ็นต์

เมื่อบริษัทบุหรี่ข้ามชาติของสหรัฐอเมริกา ขอให้รัฐบาลสหรัฐอเมริกาเจรจากับรัฐบาลไทยในปี 2532 เพื่อขอให้บุหรี่ต่างประเทศเข้ามาจำหน่ายในประเทศไทยได้ ประเด็นหนึ่งที่ประเทศไทยถูกกล่าวหาคือ ภาษี 3 อัตราที่คิดตามปริมาณใบยาต่างประเทศ (ซึ่งก็คือใบยาที่โรงงานยาสูบซื้อจากอเมริกา) ทำให้หากบุหรี่จากอเมริกาเข้ามาขายในประเทศไทยได้ จะต้องเสียภาษีมากกว่าบุหรี่ไทย เป็นการเลือกปฏิบัติ ซึ่งผิดกติกาการค้าโลก ในการเปิดตลาดบุหรี่เมื่อปี 2533 กระทรวงการคลังจึงปรับอัตราภาษีบุหรี่ให้เหลืออัตราเดียวที 55 เปอร์เซ็นต์ของราคาหน้าโรงงานหรือต้นทุนราคาที่นำเข้าจากต่างประเทศสำหรับบุหรี่มวนทุกชนิด

ต่อมาในปี 2536 ดร.อาทิตย์ อุไรรัตน์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุขในขณะนั้น ที่เห็นด้วยกับฝ่ายรณรงค์ไม่สูบบุหรี่ เป็นผู้เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อให้ขึ้นภาษีบุหรี่เป็น 60 เปอร์เซ็นต์ ท่ามกลางการคัดค้านอย่างหนักของบริษัทบุหรี่ทั้งไทยและต่างประเทศ โดยอ้างว่าการขึ้นภาษี จะทำให้รัฐบาลเก็บภาษีได้น้อยลง (ซึ่งเป็นสิ่งที่รัฐบาลกลัว) เนื่องจากคนจะหันไปสูบบุหรี่หนีภาษีที่ราคาถูกกว่า โชคดีที่ท่านชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรีในขณะนั้น ไฟเขียวให้ ครม. เห็นชอบตามที่ ดร.อาทิตย์ เสนอ และมติครม. ยังให้ปรับภาษีขึ้นเป็นระยะตามการเปลี่ยนแปลงของค่าครองชีพ

เพียงแค่ปีแรกหลังขึ้นภาษี กระทรวงการคลัง สามารถเก็บภาษีบุหรี่ได้เพิ่มขึ้น จาก 15,000 กว่าล้านบาท เป็น 20,000 กว่าล้านบาท และภายใน 3 ปี เก็บภาษีได้ 29,000 ล้าน เหตุที่เก็บภาษีได้เพิ่มขึ้นมาก เนื่องจากรัฐบาลไม่ได้ขึ้นภาษีบุหรี่มาหลายปี ตามกำลังซื้อของคนสูบบุหรี่ที่เพิ่มขึ้นมากก่อนหน้านั้น

หลังจากนั้น กระทรวงการคลังได้มีการขึ้นภาษีบุหรี่โดยเฉลี่ยทุก 2-3 ปี ซึ่งฝ่ายรณรงค์ไม่สูบบุหรี่ก็พอใจ เพราะรัฐบาลเก็บภาษีได้เพิ่มขึ้น ขณะที่คนสูบบุหรี่ค่อยๆ ลดลง จนถึงปี 2560 ที่อัตราภาษีตามมูลค่า เท่ากับ 90 เปอร์เซ็นต์ และภาษีที่เก็บได้เท่ากับ 68,603 ล้านบาท รัฐบาลยังได้รับเงิน 80 เปอร์เซ็นต์ของกำไร 9,000 ล้านบาท ที่นำส่งโดยโรงงานยาสูบ รวมแล้วกระทรวงการคลังมีรายได้จากกิจการยาสูบทั้งภาษีที่เก็บได้และส่วนแบ่งกำไรโรงงานยาสูบตก 75,000 ล้านบาทในปีนั้น

แม้มองผิวเผิน อาจจะคิดว่าระบบ ภาษียาสูบไทย ที่ใช้มาจนถึงปี 2560 ดูเหมือนว่าจะดี แต่วิธีการเก็บภาษีโดยคิดตามมูลค่าเพียงอย่างเดียว ตามต้นทุนราคาหน้าโรงงาน หรือราคานำเข้าที่บริษัทบุหรี่แจ้ง มีจุดอ่อนที่ทำให้บริษัทบุหรี่ โดยเฉพาะบุหรี่ต่างประเทศ แจ้งราคานำเข้าต่ำกว่าความจริงเพื่อให้เสียภาษีน้อยลง จนถูกจับได้และเกิดการฟ้องศาล และศาลไทยตัดสินให้บริษัทบุหรี่ต่างชาติรายหนึ่งมีความผิดตามที่กรมสรรพสามิตฟ้องว่าแจ้งราคานำเข้าต่ำกว่าความเป็นจริง

จุดอ่อนอีกประการหนึ่งที่สำคัญมากของระบบภาษียาสูบไทยคือ มีการเก็บภาษียาเส้นในระดับที่ต่ำมาก ในเวลา 50 ปี มีการขึ้นภาษียาเส้นเพียง 2 ครั้ง ทำให้ยาเส้นมีราคาถูกกว่าบุหรี่มวนที่ผลิตจากโรงงาน 5-6 เท่า ทำให้เวลาขึ้นภาษีบุหรี่มวน คนสูบหันไปสูบยาเส้น จนมีคนสูบบุหรี่ยาเส้นจำนวนเกือบครึ่งหนึ่งของคนสูบบุหรี่ 10 ล้านคนเศษ 

การเก็บภาษียาเส้นที่ต่ำกว่าบุหรี่ชนิดมวนมากเช่นนี้ ขัดกับแนวปฏิบัติที่อนุสัญญาควบคุมยาสูบองค์การอนามัยโลกแนะนำให้ภาษีของยาสูบชนิดต่างๆ ที่ต้องมีอัตราที่ใกล้เคียงกัน เพื่อให้ราคาขายไม่ต่างกันมาก เพื่อป้องกันไม่ให้คนหันไปสูบบุหรี่ที่ราคาถูกกว่าเวลาขึ้นภาษี ซึ่งต้องการให้คนเลิกสูบหรือสูบน้อยลง

จนถึงเดือนกันยายน 2560 กระทรวงการคลังได้มีการปรับโครงสร้างและอัตราภาษียาสูบใหม่ โดยใช้ระบบภาษีผสม ที่ขาหนึ่งเก็บตามปริมาณ มวนละ 1.2 บาท ร่วมกับอีกขาหนึ่งเก็บตามมูลค่าราคาขายปลีก ที่หากราคาขายซองละ 60 บาทหรือต่ำกว่า เก็บ 20 เปอร์เซ็นต์ หากราคาขายเกินซองละ 60 บาท เก็บ 40 เปอร์เซ็นต์ ส่วนยาเส้นก็มีการเพิ่มอัตราภาษีเพียงเล็กน้อย 

สิ่งที่เกิดขึ้นคือ บุหรี่แบรนด์ต่างชาติซึ่งเป็นยี่ห้อที่ขายดีที่สุด ได้ลดราคาจาก 72 บาท และ 76 บาท มาเหลือ 60 บาท ขณะที่บุหรี่ของการยาสูบแห่งประเทศไทย (โรงงานยาสูบเดิม) ที่ขายซองละ 45-50 บาท ปรับราคาเพิ่มขึ้นเป็นซองละ 60 บาท ส่งผลให้คนสูบบุหรี่เปลี่ยนจากสูบบุหรี่ของการยาสูบแห่งประเทศไทยไปสูบบุหรี่นอกแทน

จนถึงปี 2563 กระทรวงการคลังสามารถเก็บภาษียาสูบได้ 62,905 ล้านบาท ลดลงจากปี 2560 ก่อนการปรับโครงสร้างภาษี ที่เก็บได้ 68,603 ล้านบาทถึงเกือบ 6 พันล้านบาท ขณะที่กำไรของการยาสูบแห่งประเทศไทยก็ลดลงจาก 9,000 ล้านบาท เหลือเพียง 800 ล้านบาท รวมแล้วรายได้รัฐบาลจากกิจการยาสูบ หายไปกว่า 13,000 ล้านบาท

ผลจากการที่บุหรี่ไทยขายได้น้องลง ทำให้ความต้องการใบยาสูบของการยาสูบไทยลดลงกว่า 40 เปอร์เซ็นต์ ทำให้ชาวไร่ยาสูบได้รับโควต้าปลูกใบยาลดลง จนรัฐบาลต้องจัดงบประมาณเพื่อช่วยเหลือชาวไร่ยาสูบที่เดือดร้อน ขณะที่การสำรวจอัตราการสูบบุหรี่เบื้องต้น พบว่าไม่ได้ลดลง

จึงชัดเจนว่าการปรับโครงสร้างและอัตรา ภาษียาสูบไทย เมื่อปี 2560 สร้างความเสียหายต่อทั้งภาษีที่รัฐบาลเก็บได้ กำไรการยาสูบไทยที่ลดลง ความเดือดร้อนของชาวไร่ยาสูบ และการสูบบุหรี่ที่ไม่ได้ลดลง ยกเว้นบุหรี่ต่างประเทศที่ได้ประโยชน์แต่เพียงฝ่ายเดียว 

ในความเป็นจริง องค์การอนามัยโลก ที่มีหน้าที่ช่วยเหลือภาคีประเทศในการให้คำแนะนำด้านวิชาการในมาตรการควบคุมยาสูบ ได้แนะนำให้กระทรวงการคลังรีบยกเลิกภาษียาสูบที่คิดตามมูลค่า 2 อัตรา ตั้งแต่เดือนสิงหาคม ปี 2561 เพราะคาดการณ์แล้วว่า ภาษี 2 อัตรา จะสร้างความเสียหายอย่างมาก

องค์การอนามัยโลก แนะนำให้ปรับภาษีตามมูลค่าให้เป็นอัตราเดียวในระดับที่เหมาะสม และปรับภาษีตามปริมาณเพิ่มขึ้นจาก 1.2 บาทต่อมวน ทุก 1 หรือ 2 ปี ตามกำลังซื้อที่เพิ่มขึ้น แต่กระทรวงการคลังก็ยังยืดมติครม. ที่จะขึ้นภาษีตามมูลค่าเป็น 40 เปอร์เซ็นต์ อัตราเดียวในเดือนตุลาคม ปี 2562 และได้มีการเลื่อนมาสองครั้ง คือเลื่อนการปรับอัตราภาษีไปเป็นตุลาคมปี 2563 และเลื่อนอีกเป็นตุลาคมปี 2564 ซึ่งสร้างความงุนงงให้แก่นักวิชาการ ภาษียาสูบไทย ว่าเกิดอะไรขึ้น และกระทรวงการคลังเพิกเฉยข้อเรียกร้องของฝ่ายรณรงค์ไม่สูบบุหรี่ ที่ขอให้ดำเนินการปรับอัตราภาษีตามที่องค์การอนามัยโลกแนะนำไว้

ที่ยิ่งน่าตระหนกตกใจ เมื่อต้นเดือนเมษายนนี้ กรมสรรพสามิตเสนอครม. ให้มีการปรับโครงสร้างภาษียาสูบเป็น 3 อัตรา มีการลดอัตราภาษีเพื่อให้การยาสูบสามารถขายบุหรี่ซองละ 50-55 บาท โชคดีที่เรื่องได้ถูกส่งกลับให้กรมสรรพสามิตไปพิจารณาใหม่ เพราะหากมีการเพิ่มจาก 2 เป็น 3 อัตรา รวมทั้งลดอัตราภาษี จะยิ่งสร้างความเสียหาย นั่นคือคนสูบบุหรี่จะเพิ่มขึ้นและรัฐบาลจะเก็บภาษีได้น้อยลง 

ความจริงเรื่องที่ว่าจะปรับภาษียาสูบครั้งใหม่นี้ควรจะทำอย่างไร เพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวม ไม่ใช่ว่าจะต้องใช้ศาสตร์อะไรที่ยุ่งยาก หากกระทรวงการคลังจะพิจารณาตามหลักการ ข้อแนะนำที่ระบุไว้ในมาตรา 6 อนุสัญญาควบคุมยาสูบ ซึ่งโครงสร้างและอัตราภาษีที่ดี จะทำให้รัฐบาลเก็บภาษีได้มากขึ้นและคนสูบบุหรี่ลดลง ส่วนที่จะกระทบต่อชาวไร่ยาสูบ รัฐบาลก็ต้องเข้าไปช่วยเหลือในการเปลี่ยนอาชีพอย่างจริงจัง ซึ่งจริงๆ แล้วจะใช้เงินเพียงเศษส่วนของภาษีที่จะเก็บเพิ่มขึ้นได้จากโครงสร้างภาษีที่ถูกต้องตามหลักวิชาการ 

แต่หากครม. ยังจะกังวลผลกระทบต่อธุรกิจยาสูบตามที่กรมสรรพสามิตเสนอภาษีที่จะปรับใหม่ รับรองว่ารัฐบาลจะไม่ได้รายได้จากภาษีเพิ่มขึ้น และฝ่ายที่จะรับเคราะห์คือสังคม เพราะคนไทยจะสูบบุหรี่มากขึ้น