นักวิชาการชี้ร่างรธน.ใหม่ เป็นประชาธิปไตยแค่เสี้ยวใบ

ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มีงานเสวนาแลกเปลี่ยนทัศนะ เนื่องในโอกาสสถาปนาคณะรัฐศาสตร์ ปีที่67 หัวข้อ ข้อเสนอเพื่อปฏิรูป คณะกรรมการปฏิรูปการเมืองไทย โดยมีนักวิชาการที่เกี่ยวข้องและตัวแทนของคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญเข้าร่วมเวที  

ผู้สื่อข่าวรายงานว่าในเวทีเสวนาดังกล่าวได้แบ่งเป็น 2 ช่วง คือ ช่วงที่ให้กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญอธิบายถึงประเด็นของบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ​และช่วงของการซักถามของนักวิชาการที่เข้าร่วม 

สำหรับช่วงแรกนายจรัส สุวรรณมาลา กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวถึงบทบัญญัติร่างรัฐธรรมนูญฉบับสมบูรณ์ว่า หลักการตามเจตนารมณ์ 4 ประเด็นยังยึดไว้ แต่การเขียนถ้อยคำ เช่น คำว่า“พลเมือง”ที่เดิมเขียนเจตนารมณ์ให้พลเมืองเป็นใหญ่ยังมีปัญหาเรื่องการตีความ ทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับสมบูรณ์ต้องลบคำว่า พลเมืองออกจากร่างรัฐธรรมนูญเป็นส่วนใหญ่ ขณะที่โจทย์ที่ถูกให้แก้ไข คือ การเมืองประชานิยม การป้องกันการคอร์รัปชั่น หรือให้คอร์รัปชั่นควบคุมได้ การปฏิรูปการเมืองให้ใสสะอาด รวมถึงการก้าวข้ามความขัดแย้งให้การเมืองมีกระบวนการสมานฉันท์มากขึ้น และเกิดการปรองดอง โดยส่วนตัวฐานะนักวิชาการมองว่าโจทย์ต้องการแก้ไขทุกเรื่อง แต่เวลาให้กินยาเพื่อแก้เจ็บป่วย ยาบางชนิดขมมาก และกลืนแทบไม่ลง  

ประเด็นการป้องกันคอร์รัปชั่น หรือนโยบายประชานิยม จำเป็นต้องเขียนมาตรการไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้อง เช่น กรณีนโยบายของพรรคการเมือง ต้องแจกแจงการใช้งบประมาณ เป็นต้น ส่วนการรักษาวินัยการเงินการคลัง หรือจัดทำงบประมาณที่รัดกุม  อาศัยหลักการของร่างรัฐธรรมนูญที่กำหนดไว้ เช่น เพื่อป้องกันการดำเนินนโยบายทางการเมืองที่กระทบต่อเศรษฐกิจระยะยาว การอนุมัติงบประมาณเพื่อดำเนินการต้องมีการวิเคราะห์ผลกระทบต่อเศรษฐกิจและสังคม จะหมายถึงว่าไม่ว่าพรรคการเมืองไหนจะเป็นรัฐบาลต้องบอกกับประชาชนถึงการใช้งบประมาณเพื่อดำเนินการตามนโยบาย เป็นต้น  

นายจรัส กล่าวด้วยว่าในกรณีของการใช้ภาษีเฉพาะหรือภาษีบาปที่ต้องกำหนดหลักเกณฑ์ไว้ โดยมีบทเรียนจากสหรัฐอเมริกาที่ใช้ภาษีเอียร์มาร์คแท็ก ไปจนทำให้เกิดภาวะขาดดุลเป็นจำนวนมาก ดังนั้นกมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญจึงเห็นประเด็นที่น่ากังวล ทำให้ต้องกำหนดกติกาไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ ทั้งส่วนของการจำกัดการตั้งกองทุนหรือหน่วยยงานที่ใช้ภาษีบาป เพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบต่อวินัยการเงินการคลัง หรือภาษีดังกล่าวถูกนำไปใช้เพื่อนโยบายประชานิยม, การยับยั้งนโยบายที่มีผลกระทบต่อการเงินการคลัง เช่น โครงการนโยบายรับจำนำข้าว มีมาตรการที่กำหนดว่าหน่วยงานหรือรัฐบาลดำเนินการอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่รัฐในระยะยาว ให้สิทธิประชาชนร้องเรียนไปยังคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) หรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน  (สตง.) ได้ หากไต่สวนและพบความเสียหาย ให้ส่งฟ้องศาลปกครองในแผนกวินัยการเงินการคลัง  และหากศาลไต่สวนพบแนวโน้มความสูญเสีย ให้สิทธิศาลสั่งยุติหรือระงับโครงการดังกล่าวได้ ดังนั้นมาตรการดังกล่าวเพื่อหยุดการใช้อำนาจทางการเมืองที่อยู่เหมือนความถูกต้อง 

นายจรัส กล่าวด้วยว่า ขณะที่เรื่องการปกครองท้องถิ่น นั้นในร่างรัฐธรรมนูญเขียนเนื้อหาที่มีลักษณะตีเช็คเปล่า ให้ท้องถิ่นสามารถดำเนินการใด ๆ ก็ได้ตามความสามารถของท้องถิ่น  เช่น การบริการสาธารณะ นอกจากนั้นกำหนดให้ท้องถิ่นที่ไม่มีขีดความสามารถในการพัฒนาได้ กำหนดให้เกิดดการรวมตัวของท้องถิ่น เพื่อให้เกิดความสามารถในการบริหารพัฒนาพื้นที่ได้ ขณะนี้การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษร่างรัฐธรรมนูญได้เปิดช่องให้เกิดการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษได้ เช่น คณะกรรมการบริหาร ให้ผู้นำมาจากการเลือกตั้งและให้ประชาชนสามารถออกแบบ รูปแบบขององค์กรปกครองในรูปแบบพิเศษได้ด้วยตนเอง  ขณะที่การจัดเก็บภาษีได้กำหนดให้แบ่งภาษีออกเป็น 2 ฐาน คือฐานภาษีท้องถิ่นและ ฐานภาษีระดับชาติ โดยขณะนี้กระทรวงการคลังเห็นชอบกับกรณีดังกล่าวด้วย แต่ยังมีข้อเสนอแนะให้มีการปรับปรุงเพื่อให้เกิดมาตรฐาน  ในส่วนของการกระจายอำนาจนั้น กำหนดให้มีคณะกรรมการกระจายอำนาจ โดยให้องค์กรท้องถิ่นมีบทบาทขับเคลื่อนต่อการกระจายอำนาจ ลดการพึ่งพานโยบายของรัฐบาล  

นายบัณฑูรย์ เศรษฐศิโรตม์ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ ชี้แจงและอธิบายถึงกลไกขับเคลื่อนการปฏิรูปและการปรองดองในระยะเปลี่ยนผ่าน ที่ประกอบด้วย 1.สภาดำเนินการปฏิรูปและสร้างความปรองดอง ที่ประกอบด้วย คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปและการปรองดอง  (คปป.) จำนวน 23 คน, คณะกรรมการปฏิรูปด้านต่าง ๆ ประมาณ 12 ด้าน และ คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดอง โดยมีเหตุผลและความจำเป็นคือ ต้องการให้มีกลไกรับผิดชอบการปฏิรูปและปรองดองไม่หยุดลงเมื่อมีการเลือกตั้งหรือการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลและเพื่อเป็นกลไกรับมือในสถานการณ์ที่อาจเกิดภาวะไม่คาดคิด เช่นความขัดแย้งรุนแรง การเปลี่ยนแปลงที่อาจเกิดในสังคมไทยระยะใกล้ จำเป็นต้องมีกลไกที่ดูแลอย่างเหมาะสม, 2.รัฐบาลปรองดองเพื่อการปฏิรูป ตามที่มีการเสนอญัตติในประเด็นดังกล่าวให้สปช. พิจารณาและเมื่อผ่านความเห็นและถูกกำหนดเป็นคำถามประกอบการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญแล้ว หากประชาชนออกเสียงประชามติเห็นด้วยกับคำถามประชามติดังกล่าว บทบัญญัติที่ว่าด้วยรัฐบาลปรองดองจะถูกเขียนไว้ในนบทเฉพาะกาล ดังนั้นรัฐบาลปรองดองนั้นจะเกิดขึ้นหลังจากการเลือกตั้งแล้ว 

นายบัณฑูรย์ กล่าวด้วยว่า ขณะที่นโยบาย ยุทธศาสตร์ และแผนนั้น จะประกอบด้วย ยุทธศาสตร์ชาติ 20ปี , นโยบายที่รัฐบาลจะแถลงต่อรัฐสภารวมถึงแผนการบริหารราชการแผ่นดิน, แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 12, แผนการปฏิรูป ที่สปช.ส่งมอบให้กับรัฐบาล, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปฏิรูปประเทศ ที่นำเสนอสปช.ให้พิจารณาและรับฟังข้อเสนอแนะไปแล้ว เมื่อวันที่ 18 ส.ค. ที่ผ่านมา และแนวทางการสร้างความปรองดอง ที่สปช.ได้ดำเนินการจัดตั้งคณะกรรมการศึกษาแนวทางสร้างความปรองดอง ซึ่งมีกรรมการจากบุคคลในทุกกลุ่มสี โดยมีแนวทางอย่างน้อย 6 ด้าน เช่น กฎหมายนิรโทษกรรม

"โดยสภาดำเนินการปฏิรูปและสร้างความปรองดอง จะเป็นกลไกขับเคลื่อนสิ่งที่ได้ดำเนินงานมา โดยขับเคลื่อร่วมกับรัฐบาลชุดใหม่ที่จะเข้ามา ผมเชื่อว่าเมื่อกลไกเดินไปร่วมกันได้จะไม่เกิดความขัดแย้ง ขณะที่ความขัดแย้งทางการเมือง ที่เปรียบเหมือนยอดภูเขาน้ำแข็ง และฐานของก้อนน้ำแข็ง เช่น ความเหลื่อมล้ำ จะถูกแก้ไขและต่อยอดจากวาระการปฏิรูปและการพัฒนาที่สปช.ได้จัดทำไปแล้ว"นายบัณฑูรย์ กล่าว

ผู้สื่อข่าวรายงานด้วยว่าในช่วง2 ที่มีการตั้งคำถามและตอบคำถาม โดยมีประเด็นที่น่าสนใจ โดยน.ส.สิริพรรณ นกสวน สวัสดี หัวหน้าภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ซักถามถึงการปิดกั้นกระบวนการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไข ทั้งที่เป็นขั้นตอนที่สำคัญอย่างมาก ส่วนแนวคิดของรัฐบาลปรองดองแห่งชาติ ในกรณีที่ประชาชนลงประชามติเห็นชอบแนวทางรัฐบาลปรองดอง ด้วยการให้ 2 พรรคการเมืองใหญ่จัดรัฐบาลร่วมกัน ด้วยเสียง 16 ล้านเสียง แต่หากหลังจัดการเลือกตั้งแล้ว พรรคใหญ่อันดับหนึ่งที่มีฐานเสียง 10 ล้านคน และพรรคใหญ่อันดับสองที่มีฐานเสียง 18 ล้านคนไม่ยอมจัดตั้งรัฐบาลร่วมกัน จะใช้มติมหาชนจำนวน 16 ล้านเสียงบังคับให้พรรคใหญ่ทั้ง 2 พรรค ที่มีมติมหาชนรวมกัน 18 ล้านคน ร่วมตั้งรัฐบาลปรองดองได้อย่างไร แต่หากพรรคใหญ่ 2 พรรคทำได้ แล้วหัวหน้าพรรคใดจะเป็นนายกฯ และหากตกลงไม่ได้ จะทำให้ได้นายกฯ​คนนอกกหรือไม่ ขณะที่การกำหนดให้มีคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ ที่ให้อำนาจทั้งในทางบริหารและนิติบัญญัติ จะทำให้เกิดรรัฐบาลซ้อนรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

"ส่วนตัวมองว่าร่างรัฐธรรมนูญอาจนำไปสู่ประชาธิปไตยครึ่งใบ  ที่ต้องมองไกลกว่าครึ่งใบ  เนื่องจากผู้มาจากการเลือกตั้งใช้อำนาจได้น้อยกว่าคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ​ ที่มีสถานะเป็นรัฐบาลพี่เลี้ยง เมื่อเร็ว ๆ นี้มีการแผนปฏิรูปเพื่อเลือกคนดีเข้าสู่รัฐสภา อาทิ ข้อเสนอให้ยุบพรรคการเมืองหากผู้สมัครรับเลือกตั้งของพรรคการเมืองนั้นไม่ได้รับเลือกตั้ง จำนวน 2 ครั้ง  ส่วนตัวมองว่าเป็นวิธีที่ผลักให้พรรคการเมืองต้องพึ่งพาทุน กลายเป็นวงจรกลับไปสู่พรรคอยู่ภายใต้อำนาจทุน และนักการเมืองหน้าเก่าที่มีเงินเยอะ ฐานเสียงเดิมและเป็นเครือข่ายนักการเมืองภูมิภาค หรือตระกูลการเมือง  ประเด็นสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ คือ การเน้นการควบคุม มากกว่าสร้างแรงจูงใจให้คนที่มีคุณภาพเข้าสู่ระบบการเมือง ทั้งนี้มีหลายมาตรการกำจัดหรือปิดกั้นคนบางกลุ่ม เข้าสู่การเมือง ทำให้ไม่มีใครเข้าสู่พื้นที่การเมืองเพราะพื้นที่ถูกปิดกั้นทั้งคนที่ดีและไม่ดีทั้งหมด"น.ส.สิริพรรณ กล่าว

ด้านนายประภาส ปิ่นตบแต่ง อาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ร่างรัฐธรรมนูญเหมือนเล่นไฮโล ร่างรัฐธรรมนูญในบ่อน มีคนขอนั่น ขอนี่เข้ามาอยู่เรื่อย ส่วนตัวมองภาพรวมของร่างรัฐธรรมนูญไม่ใช่ประชาธิปไตยเต็มใบ และเป็นประชาธิปไตยเพียงเสี้ยวใบ เนื่องจากการตั้งบ่อนร่างรัฐธรรมนูญสืบทอดความคิดมาจากความไม่ไว้วางใจประชาชน ทำให้เกิดองค์กรที่ไม่ยึดโยงประชาชน ตอบคำถามในทางประชาธิปไตยที่มาจากประชาชนไม่ได้ เมื่อผู้ที่ไม่ได้มาจากประชาชน แต่มีอำนาจกำกับและดำเนินนโยบาย ทั้งนี้เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521 กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีความคล้ายกัน เช่น การกำหนดคณะกรรมการยุทธศาสตร์ฯ​ ซึ่งไม่สามารถอธิบายให้สอดคล้องกับประชาชนได้ แต่อธิบายได้เพียงว่ามิติของความขัดแย้งเท่านั้น ทั้งนี้ในกระบวนการประชาธิปไตย เราต้องการกำกับและตรวจสอบ ในส่วนข้อกำหนดแนวนโยบายหรือแผนการปฏิรูปตนมองว่ามีแบบแผน หรือกฎหมายที่ออกแบบให้ดำเนินการได้ ไม่ใช่การออกแบบองค์กรพิเศษให้เข้ามาทำหน้าที่

"เมื่อดูรูปร่างไม่ใช่รัฐบาลปรองดอง แต่เป็นการต้องการรัฐบาลซ้อนรัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง โดยมีอำนาจมากกว่ารัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ขอให้นำประเด็นไปสู่การทำประชามติจะดีกว่าหรือไม่ อย่างไรก็ตามในภาวะที่อยู่กับนักเลง มีประเด็นว่าจะทำให้การทำประชามติทำได้จริงหรือไม่ จะไม่มีปรากฎการณ์ของการมัดมือชกหรือไม่ ผมมองด้วยว่าการเขียนรัฐธรรมนูญมองจากปัญหาลงข้างล่าง และจะสร้างปัญหามากในเชิงกลไก การร่างรัฐธรรมนูญ และกระบวนการต่อรองที่ไม่เปิด จะได้หน้าตาของรัฐธรรมนูญลดอำนาจประชาชน ลดอำนาจการตรวจสอบ ไม่ใช่การถ่ายโอนอำนาจไปสู่คนข้างล่าง" นายประภาส กล่าว   

น.ส.นฤมล ทับจุมพล อาจารย์ประจำภาควิชาปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย กล่าวว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต้องการให้เป็นรัฐพัฒนาการใช่หรือไม่ เพราะดูจากการวางยุทธศาสตร์ชาติไว้ 20 ปี แทนจะเป็นการวางยุทธศาสตร์เพียง 5 ปี ส่วนกรรมการยุทธศาสตร์ฯ​เพื่อต้องการแก้ไขปัญหาขัดแย้งภายในมากกว่าการปฏิรูป ส่วนรัฐบาลปรองดองนั้น ถูกมองจากโจทย์ของรัฐบาลแห่งชาติ แต่วิธีคิดนั้นเชื่อว่าพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรคทะเลาะกันจึงต้องจับแต่งงานกัน ร่วมเป็นรัฐบาลและให้ไปทะเลาะภายในรัฐบาล หากเป็นจริง โจทย์ที่ต้องแก้ไขในระดับชาติจะสามารถแก้ปัญหาที่ลงไปถึงระดับท้องที่หรือท้องถิ่นได้หรือไม่ รวมถึงจัดสัมพันธภาพความขัดแย้งระดับประชาชนได้อย่างไร 

ขณะที่การตอบชี้แจง นายจรัส กล่าวถึงรัฐบาลปรองดองหลังเลือกตั้ง ว่า เป็นเพียงแนวคิดไม่อยู่ในรัฐธรรมนูญ เพราะกมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญไม่กล้าใส่ เนื่องจากมีความอ่อนไหวเรื่องมาตรการ หากหลังเลือกตั้งประเด็นที่กลัวคือความขัดแย้ง ที่เกิดจากพรรคการเมืองจะกลับมาอีก จึงบังคับให้มีรัฐบาลร่วมกัน ทั้งที่มาตรการนี้เป็นสิ่งที่ไม่ควรทำ แต่เมื่อต่างประเทศยังมีการใช้มาตรการนี้ จึงเป็นว่าเป็นสิ่งที่ดี ทั้งนี้ผู้ที่อยู่ในอำนาจปัจจุบัน ก็ไม่ตอบตกลง และพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรคก็ไม่เอาด้วย จึงทำให้เกิดข้อเสนอทำประชามติถามประชาชนว่าจะสนับสนุนหรือไม่ เพื่อให้พรรคการเมืองหยุดทะเลาะกัน หากประชาชนเห็นด้วย จะทำให้มีรัฐบาลปรองดองในช่วง 4 ปีแรก 

"ข้อกำหนดให้ที่ให้มีรัฐบาลที่เสียงสนับสนุนในสภา 4 ใน 5 ต้องดำเนินการให้ได้ ทั้งหาตัวนายกฯ​ แต่หากทำไม่ได้ตามเงื่อนไขที่กำหนดตามบทบัญญัติ  ตามหลักการพื้นฐานต้องยุบสภาและเลือกตั้งใหม่ ดังนั้นจะไม่เกิดทางตันทางการเมืองแน่นอน ส่วนนายกฯ​คนนอกนั้น ในบทบัญญัติกำหนดให้ได้เสียงสนับสนุน   2ใน 3 ของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร"นายจรัส ชี้แจง  

นายบัณฑูรย์ ชี้แจงว่า กมธ.ร่างรัฐธรรมนนูญไม่ได้ยกร่างรัฐธรรมนูญในบ่อน โดยในหลายมาตรานั้นมีความเห็นที่ไม่เห็นด้วยอย่างเอกฉันท์ และมีการลงมติในบางมาตรา ทั้งนี้มีประเด็นพิจารณาด้วยว่าหากรัฐธรรมนูญไม่ทำประชามติหลายเรื่องจะไม่ถูกเขียน  ดังนั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญนั้นได้ผ่านการรับฟังความเห็นและถกเถียงกันอย่างหลากหลาย