ศาลยกฟ้อง'ยิ่งลักษณ์'โครงการน้ำ

ศาลปกครองสูงสุด พิพากษากลับยกฟ้อง “ สมาคมต้านโลกร้อน-ชาวบ้าน 45 ราย” ฟ้องล้มแผนแม่บทจัดการน้ำยุครัฐบาลยิ่งลักษณ์ ศาลชี้ แผนแม่บท ฯ วางเพียงกรอบแนวคิด วิธีปฏิบัติยังไม่ชัด ไม่ใช่การเวนคืนกระทบกฎหมายผังเมือง ที่ กยน-กบอ.ไม่ทำประชาพิจารณ์ ไม่ขัดรธน. ด้าน “ นายกสมาคมต้านโลกร้อน” ยอมรับเสียใจ แต่กัดไม่ปล่อยพร้อมติดตามโครงการทุกรัฐบาล ทำ ปชช.เดือดร้อน

ที่ศาลปกครองกลาง ถ.แจ้งวัฒนะ เวลา 10.00 น. ศาลอ่านคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ในคดีโครงการแผนแม่บทบริหารจัดการน้ำ หมายเลขดำที่ อ.1103/2556 ที่นายศรีสุวรรณ จรรยา นายกสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน และชาวบ้านในพื้นที่ กทม. , ปทุมธานี และอยุธยา รวม 45 คน ยื่นฟ้อง นายกรัฐมนตรีสมัยรัฐบาล น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร , คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำ ( กยน.) , คณะกรรมการนโยบายและบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยแห่งชาติ ( กบอช.) และคณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัย ( กบอ.) เป็นผู้ถูกฟ้องที่ 1-4 เรื่อง เป็นเจ้าหน้าที่รัฐและหน่วยงานทางปกครอง กระทำการโดยมิชอบ กรณีที่เห็นว่า นายกรัฐมนตรี และ กยน. ผู้ถูกฟ้องที่ 1-2 จัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน

และเมื่อวันที่ 26 ม.ค.55 ยังได้ใช้อำนาจทางปกครองของฝ่ายบริหาร ผ่านคณะรัฐมนตรี ( ครม.) เร่งรีบจนเกินความจำเป็นอย่างไม่มีเหตุผลในการรองรับ การออกพระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อวางระบบการบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ.2555 ออกมาบังคับใช้ทันที หลังจากได้แถลงข่าวเรื่องการจัดทำแผนแม่บทฯ เมื่อวันที่ 20 ม.ค.55 ทั้งที่โดยสภาพของการดำเนินงานที่แท้จริงแล้ว ยังไม่มีความจำเป็นหรือเหตุผลเพียงพอที่จะออก พ.ร.ก. ดังกล่าว โดยผู้ถูกฟ้องยึดถือเงินเป็นตัวตั้ง ทั้งที่ยังไม่ทราบเลยว่าจะมีรายละเอียดของโครงการหรือกิจกรรมใดเกิดขึ้นได้จริงบ้าง แต่กลับเร่งรีบออกกฎหมายกู้เงิน 3.5 แสนล้านบาท

โดยคดีนี้ศาลปกครองชั้นต้นมีคำพิพากษาเมื่อวันที่ 27 มิ.ย.56 ให้ผู้ถูกฟ้องทั้ง 4 ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 57 วรรค 2 และ 67 วรรค 2 ด้วยการนำแผนแม่บทฯไปดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงตามสิทธิในการรับข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนและดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดให้มีการศึกษาและจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามสิทธิชุมชน ก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบและก่อสร้างในแต่ละแผนงาน (โมดูล)

ทั้งนี้ศาลปกครองสูงสุดพิเคราะห์ข้อเท็จจริงและกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้วเห็นว่าที่ศาลปกครองชั้นต้นวินิจฉัยว่าตามคำขอผู้ฟ้องที่ให้ผู้ถูกฟ้องทั้งสี่ ปฏิบัติตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั่วประเทศย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการตามแผนแม่บทบริหารจัดการน้ำ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับการที่ผู้ถูกฟ้องทั้งสี่ ละเลยต่อหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติตามพ.ร.บ.การจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 9 วรรคหนึ่ง (2) แต่ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่าเป็นกรณีที่หน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่รัฐกระทำการโดยมิชอบ ตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) ส่วนที่ผู้ถูกฟ้องอุทธรณ์ว่า ผู้ฟ้องทั้ง 45 ราย ไม่มีสิทธิฟ้องคดีหรือไม่ ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า ผู้ฟ้องที่ 1 เป็นนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์ติดตาม ตรวจสอบแหล่งกำเนิดมลพิษ และส่งเสริมหน้าที่ประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการด้านสิ่งแวดล้อม และเมื่อแผนแม่บท ฯ ได้ระบุโครงการและกิจกรรมครอบคลุมพื้นที่ในวงกว้าง ก็ย่อมมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติของประเทศ ดังนั้นสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ผู้ฟ้องที่ 1 จึงมีสิทธิฟ้องคดี เช่นเดียวกับผู้ฟ้องที่ 2-45 ซึ่งเป็นประชาชนมีภูมิลำเนาในลุ่มน้ำต่างๆ ที่เป็นพื้นที่จะมีการดำเนินตามโครงการแผนแม่บท

ขณะที่คณะกรรมการยุทธศาสตร์เพื่อวางระบบบริหารจัดการน้ำหรือกยน.ผู้ถูกฟ้องที่ 2 ได้จัดทำการแผนแม่บทฯ โดยไม่ได้จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นฯนั้นเป็นกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า แผนแม่บทฯ กำหนดสาระสำคัญไว้ในเรื่องฟื้นฟู อนุรักษ์พื้นที่ป่าต้นน้ำ กลางน้ำ และปลายน้ำ การปรับปรุงการใช้น้ำละประโยชน์ที่ดิน การเพิ่มศักยภาพกักเก็บน้ำ และดำเนินการยกร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อปรับปรุงการบริหารจัดการน้ำของประเทศและเขื่อนสำคัญให้มีประสิทธิภาพ เพิ่มขีดความสามารถในการป้องกัน บรรเทาปัญหาอุทกภัยที่จะเกิดขึ้นในแต่ละปี ขณะที่วิธีดำเนินงาน ให้บูรณาการจัดทำแผนงานกำหนดพื้นที่รับน้ำนองและเยียวยาอย่างเหมาะสม ปรับปรุงองค์กรเพื่อบริหารจัดการน้ำเพื่อให้บริหารจัดการอย่างบูรณาการ

และมีลักษณะที่สามารถตัดสินใจได้อย่างฉับพลันในยามวิกฤติและสามารถดำเนินการตามแผนบริหารจัดการน้ำระยะเร่งด่วนและระยะยาวโดยให้กยน.–กยอ.จัดทำข้อเสนอแผนงานปรับปรุงองค์กรเพื่อบริหารจัดการน้ำและให้มีคณะกรรมการเฉพาะกิจเพื่อติดตามการดำเนินงานตามแผน เมื่อพิจารณาสาระสำคัญแผนแม่บทฯ ที่ประกอบด้วย 8 แผนงานที่สำคัญและแผนปฏิบัติหารเพื่อบรรเทาอุทกภัยระยะเร่งด่วนที่ประกอบด้วย 6 แผนหลักแล้ว เห็นได้ว่า แม้แผนแม่บทฯจะระบุโครงการหรือกิจกรรมในอนาคตไว้หลายโครงการ แต่ก็เป็นเพียงกรอบแนวคิดที่ยังไม่มีลักษณะเป็นรูปธรรมเพียงพอ

คือ ยังไม่ได้ระบุรายละเอียดว่าจะดำเนินโครงการหรือกิจกรรมในประเภท รูปแบบ ลักษณะเช่นใดหรือในพื้นที่ใดอย่างเพียงพอที่เล็งเห็นได้ว่าจะมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้ส่วนเสียสำคัญอื่นเกี่ยวกับชุมชน ท้องถิ่นในวงกว้างเพียงใด ขณะที่ตามสภาพแผนแม่บท ฯ ก็ไม่ได้มีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย นอกจากนั้นแม้โครงการหรือกิจกรรมในแผนแม่บทฯ ระบุอาจจะต้องมีการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง หรือกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน แต่การจัดทำแผนแม่บทฯ ก็ไม่ใช่เรื่องการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์แต่อย่างใด ดังนั้นการศึกษาและจัดทำแผนแม่บทฯ ที่เป็นเหตุการณ์ฟ้องคดี จึงไม่ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะ โดยวิธีประชาพิจารณ์ ตามบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ฯ พ.ศ.2550 มาตรา 57-58 และ 67 ประกอบระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 ดังนั้นการกระทำของ กยน. ผู้ถูกฟ้องที่ 2 จึงไม่ใช่การกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

ส่วนที่ผู้ฟ้องทั้ง 45 ราย อุทธรณ์ว่า คณะกรรมการบริหารจัดการน้ำและอุทกภัยหรือกบอ.ผู้ถูกฟ้องที่ 4 จัดการประมูลในลักษณะเหมาเบ็ดเสร็จ ( Design and Build) คือผู้รับจ้าง ต้องรับโครงการไปจัดการทั้งระบบ โดยสำรวจพื้นที่ก่อสร้าง ประมาณการก่อสร้าง งานออกแบบก่อสร้าง งานศึกษาความเป็นไปได้ งานศึกษาผลกระทบสิ่งแวดล้อม งานเจรจาขอซื้อหรือเวนคืนที่ดินและงานก่อสร้าง ซึ่งเป็นอำนาจรัฐเท่านั้นที่ทำได้ การมอบอำนาจให้เอกชนทำให้เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า ระบบการจัดทำและส่งมอบโครงการ มีหลายรูปแบบซึ่งแต่ละรูปแบบมีข้อจำกัดแตกต่างกัน โดยผู้ว่าจ้างไม่ว่าจะเป็นรัฐหรือเอกชน จะเลือกใช้ระบบใดก็ขึ้นกับดุลพินิจการตัดสินใจของผู้ว่าจ้าง ดังนั้นการที่กบอ.ผู้ถูกฟ้องที่ 4 กำหนดให้ใช้วิธีจัดซื้อจัดจ้างแบบ Design Build และ Guaranteed Maximum Price โดยเห็นว่าการดำเนินกิจกรรมเป็นโครงการเร่งด่วนและเพื่อเป็นการรวมจุดแข็งของคณะกรรมการด้านการศึกษากับคณะทำงานด้านการก่อสร้างเข้าด้วยกัน ลดขั้นตอนดำเนินการเพื่อให้โครงการแล้วเสร็จโดยไม่ชักช้า พร้อมทั้งสามารถควบคุมเงินงบประมาณได้ จึงเป็นกระบวนการตัดสินใจเลือกใช้ระบบและใช้ดุลพินิจโดยแท้ภายในฝ่ายบริหารและการเลือกใช้ระบบในการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อดำเนินโครงการซึ่งไม่ว่าจะเลือกระบบใดก็ไม่เป็นเหตุแผนแม่บทฯของผู้ถูกฟ้องเป็นแผนที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแต่อย่างใด

เมื่อการจัดทำแผนแม่บทฯเป็นเพียงกรอบแนวคิด ยังไม่มีความชัดเจนและยังไม่มีผลบังคับให้ต้องปฏิบัติตามประกอบกับแผนนั้น ไม่มีลักษณะเป็นการวาง จัดทำ และดำเนินการให้เป็นไปตามผังเมืองรวมและผังเมืองเฉพาะในเมืองหรือชนบท เพื่อสร้างหรือพัฒนาเมือง หรือส่วนของเมืองขึ้นใหม่หรือแทนเมืองหรือส่วนของเมืองที่ได้รับความเสียหายฯที่จะถือได้ว่าแผนแม่บทฯเป็นการผังเมือง ตามพ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ.2518 อีกทั้งยังไม่มีเนื้อหาเป็นการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจการเมืองและวัฒนธรรม ไม่ใช่การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์และกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน จึงไม่ใช่การวางผังเมืองที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้ส่วนเสียสำคัญของประชาชนที่จะมีผลบังคับให้ รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ ศาลปกครองสูงสุด โดยนายวราวุธ สิริยุทธ์วัฒนา ตุลาการเจ้าของสำนวนและองค์คณะฯจึงพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็นให้ยกฟ้องคดีนี้

ภายหลังนายศรีสุวรรณ นายกสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน หนึ่งในผู้ฟ้อง กล่าวว่า ยอมรับว่าเสียใจกับผลคำพิพากษาที่ออกมา แต่คำพิพากษาศาลที่ออกมาในวันนี้ มีการวางแนวปฏิบัติหลายเรื่อง ซึ่งถือว่าทำให้ภาคประชาชน ต้องเหนื่อยมากขึ้น และศาลก็อาจต้องเหนื่อยมากขึ้น ซึ่งการมาฟ้องศาลอาจมองว่าเรื่องยังไม่เกิด ชาวบ้านต้องรอให้เดือดร้อนจากโครงการก่อนแล้วจึงมาฟ้องซึ่งต้องติดตามเป็นรายโครงการ

อย่างไรก็ดีภาคประชาชนจะยังทำหน้าที่ตรวจสอบโครงการและนโยบายของรัฐที่อาจก่อให้เกิดผลปกระทบกับประชาชนต่อไป แม้โครงการน้ำ 3.5 แสนล้านบาทจะถูกยกเลิกไปแล้วโดยรัฐบาลปัจจุบัน แต่พล.อ.ฉัตรชัย สาริกัลป์ยะ รมว.พาณิชย์ผู้รับผิดชอบ ก็ได้มีการจัดทำแผนป้องกันน้ำท่วม น้ำแล้ง และน้ำเน่าเสีย ซึ่งก็ต้องถือว่าเป็นยุทธศาสตร์ในการบริหารจัดการน้ำเช่นกันโดยขณะนี้มีการสำรวจความคิดเห็นของประชาชนในพื้นที่ภาคเหนือแล้วแต่ไม่ครบทุกจังหวัด ดังนั้นสัปดาห์ที่ผ่านมาสมาคมฯจึงทำหนังสือท้วงติงถึง พล.อ.ฉัตรชัย รมว.พาณิชย์ ว่าอยากให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างรอบด้าน ซึ่งถือว่าเป็นการตั้งข้อพิพาทของสมาคมแล้ว หากไม่มีการดำเนินการสมาคมฯก็จะฟ้องศาลต่อไป ซึ่งภาคประชาชนจะติดตามและกัดไม่ปล่อย ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาลถ้าทำให้ประชาชนเดือดร้อน