ผลกระทบพ.ร.บ.กู้2ล้านล้าน จับตาบรรทัดฐาน'เงินแผ่นดิน'

วันนี้ จะเป็นอีกวันหนึ่งที่ทุกคนทุกฝ่ายในประเทศไทย ต้องเงี่ยหูฟังคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศ พ.ศ. ....วงเงิน 2 ล้านล้านบาท หรือที่เรียกกันติดปากว่า "พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน"

ภาคธุรกิจก็ตั้งใจฟัง เพื่อจะได้รู้ทิศทางการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐในห้วงเวลา 7 ปี นับจากนี้ว่าจะ "เฮ" หรือ "แห้ว" ขณะที่ฝ่ายการเมืองก็ลุ้นตัวโก่งไม่แพ้กัน ถ้าผ่านด่านศาลรัฐธรรมนูญได้ ฟากรัฐบาลก็จะได้นำไปขยายผลสร้างคะแนนนิยม แต่หากพลาด ฟากต่อต้านรัฐบาลย่อมนำไปขยายผลเรียกร้องให้นายกรัฐมนตรีรับผิดชอบ

ที่มาที่ไปของร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ถูกยื่นตีความได้อย่างไร และแนวโน้มของคำวินิจฉัยจะออกหน้าใดได้บ้าง นับว่าน่าสนใจไม่น้อย...

ปรีชา สุวรรณทัต นักกฎหมายอิสระเชี่ยวชาญกฎหมายการเงินการคลัง และอดีตคณบดีคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเกาะติดประเด็นนี้มาตั้งแต่ต้น อธิบายว่า ร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ถือว่าผ่านการพิจารณาของทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแล้ว เพียงแต่ช่วงก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ ได้มี ส.ส.พรรคประชาธิปัตย์ ยื่นคำร้องต่อศาล เพื่อให้วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ทั้งนี้ ประเด็นหลักๆ ที่ยื่นคำร้องมี 2 ประเด็น คือ

1. มีพฤติการณ์เสียบบัตรแสดงตนแทนกันของสมาชิกรัฐสภา ซึ่งทราบว่ามีการยอมรับในชั้นไต่สวนด้วยว่าเป็นความจริง หากศาลวินิจฉัยประเด็นนี้แล้วตีตกร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ ไปเลย เพราะถือว่าผ่านการพิจารณาโดยมิชอบ โดยไม่ตีความคำร้องในประเด็นข้อกฎหมายที่ส่อขัดรัฐธรรมนูญ ก็ถือว่าน่าเสียดาย เพราะศาลจะไม่ได้วางบรรทัดฐานเรื่องเงินแผ่นดินและการใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณที่เป็นประเด็นถกเถียงกันอยู่ อย่างไรก็ดี เชื่อว่าศาลจะพิจารณาครบทุกประเด็น

2. หลักการของร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน ขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 169 หรือไม่ เพราะตามร่างกฎหมายเป็นการกู้เงินมาใช้เป็นเงินนอกงบประมาณ ซึ่งสามารถแยกแยะเป็นประเด็นย่อยๆ ที่ศาลจะพิจารณาได้ดังนี้

- เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ถือเป็นเงินแผ่นดินหรือไม่ การตีความของศาลในประเด็นนี้จะเป็นประโยชน์มากทั้งในทางวิชาการและบรรทัดฐานการคลังภาครัฐ

- ถ้าเป็นเงินแผ่นดิน การนำเงินกู้ไปใช้จ่ายต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญมาตรา 169 หรือไม่ คือ ใช้จ่ายได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมาย 4 ฉบับเท่านั้น คือ กฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณ หรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง

- ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ เข้าข่ายกฎหมาย 4 ฉบับ ที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ใช้จ่ายเงินแผ่นดินหรือไม่ แต่ประเด็นนี้ ร่าง พ.ร.บ.กู้เงินฯ เขียนไว้ชัดว่า เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ถือเป็นเงินนอกงบประมาณ ไม่เข้าข่ายเป็น "เงินคงคลัง" ซึ่งถ้าพิจารณาในแง่นี้ ศาลอาจวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 169 ได้

"ประเด็นสำคัญที่สุดที่ศาลต้องวินิจฉัย คือ เงินกู้ 2 ล้านล้านบาท ถือเป็นเงินแผ่นดินหรือไม่ เพราะว่าเงินแผ่นดินไม่มีนิยามชัดเจนในกฎหมายใด แต่ในความเห็นของผม หากย้อนไปดูข้อความในกฎหมายเงินคงคลัง พ.ศ. 2491 ก่อนจะเข้าสู่มาตราต่างๆ ได้ระบุหลักการและเหตุผลของการตรากฎหมายเอาไว้ว่า 'โดยที่เป็นการสมควรจัดระบบการควบคุมเงินแผ่นดิน ว่าด้วยเงินคงคลังให้รัดกุม' นั่นย่อมแสดงให้เห็นว่าเงินคงคลังเป็นส่วนหนึ่งของเงินแผ่นดินเท่านั้น ยังมีเงินอีกหลายประเภทที่ไม่เป็นเงินคงคลัง แต่ก็เป็นเงินแผ่นดิน คือเงินที่เป็นของส่วนราชการ ไม่ใช่เงินของเอกชน ย่อมเป็นเงินแผ่นดิน"

สำหรับผลจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนั้น อาจารย์ปรีชา บอกว่า หากศาลวินิจฉัยว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญในประเด็นที่เป็นหลักการสำคัญ ย่อมมีผลทำให้ร่างกฎหมายตกไปทั้งฉบับ แต่ถ้าพิจารณาแล้วเห็นว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญเพียงบางส่วนที่ไม่ใช่หลักการสำคัญ ก็จะตกไปเพียงเนื้อหาเฉพาะส่วนนั้น

ในทางกลับกัน หากศาลวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายไม่ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญ ก็มีประเด็นที่ต้องพิจารณาต่อว่า นายกรัฐมนตรีซึ่งมีสถานะเป็นนายกฯ รักษาการ สามารถนำร่าง พ.ร.บ. ขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ทรงลงพระปรมาภิไธยได้หรือไม่

"ผมคิดว่าเรื่องนี้ ต้องย้อนกลับไปดูรัฐธรรมนูญมาตรา 181(3) ว่าด้วยข้อจำกัดของคณะรัฐมนตรีรักษาการ ต้องไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป ก็คงต้องดูว่าการทูลเกล้าฯ ร่างกฎหมายกู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เข้าข่ายสร้างผลผูกพันต่อรัฐบาลชุดหน้าหรือไม่ แต่ถ้าถามคนในรัฐบาล ก็ต้องตีความว่าไม่มีผล และอ้างว่าเป็นหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีที่ต้องนำร่างกฎหมายขึ้นทูลเกล้าฯ อยู่แล้ว"

อาจารย์ปรีชา กล่าวอีกว่า ยังมีอีกหนึ่งประเด็นที่ต้องถกเถียงกันต่อไป คือ หากศาลวินิจฉัยว่าร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ต้องตกไปทั้งฉบับ นายกรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบประการใดหรือไม่ ซึ่งแน่นอนว่าฝ่ายตรงข้ามรัฐบาลต้องเรียกร้องให้นายกฯลาออก เพราะกฎหมายที่ไม่ผ่านเป็นกฎหมายเกี่ยวด้วยการเงินที่มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี (กฎหมายงบประมาณรายจ่าย หากไม่ผ่านสภา รัฐบาลต้องลาออก)

"ฝ่ายต่อต้านรัฐบาลก็ต้องเรียกร้องให้ นายกฯ ลาออกจากรักษาการ แต่ผมคิดว่า นายกฯ คงไม่ยอมออกแน่ๆ ก็คงต้องเป็นประเด็นถกเถียงกันทางการเมืองต่อไป" นักกฎหมายผู้เชี่ยวชาญด้านการเงินการคลัง ระบุ

อาจารย์ปรีชา กล่าวทิ้งท้ายว่า ขอให้จับตาดูคำวินิจฉัยของศาลให้ดี หากศาลรัฐธรรมนูญตีความว่าเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทไม่เป็นเงินแผ่นดินตามที่รัฐบาลพยายามอธิบาย ก็หมายความว่า สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) จะไม่สามารถตรวจสอบการใช้เงินก้อนนี้ได้เลย และไม่มีกลไกใดๆ ตรวจสอบเลย เพราะเป็นการใช้จ่ายเงินโดยไม่ผ่านสภา (เงินนอกงบประมาณ) ด้วย

กระนั้น ถ้าศาลวินิจฉัยว่าเงินกู้ 2 ล้านล้านบาทถือเป็นเงินแผ่นดิน ก็จะส่งผลกระทบย้อนกลับไปถึงการกู้เงินลักษณะเดียวกันนี้ ที่อ้างว่าเป็นเงินนอกงบประมาณในรัฐบาลชุดก่อนๆ รวมถึงรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ กรณีเงินกู้ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งด้วย

-------------------------------------------------

(ล้อมกรอบ)

พลิก รธน.มาตรา 169 วางหลักการจ่ายเงินแผ่นดิน

บทบัญญัติรัฐธรรมนูญที่สำคัญที่สุด ซึ่งคาดว่าศาลน่าจะนำมาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่าง พ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้าน คือ มาตรา 169 ซึ่งบัญญัติว่า

"การจ่ายเงินแผ่นดินจะกระทำได้ก็เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ กฎหมายเกี่ยวด้วยการโอนงบประมาณหรือกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลัง เว้นแต่ในกรณีจำเป็นเร่งด่วนรัฐบาลจะจ่ายไปก่อนก็ได้ แต่ต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ ในกรณีเช่นว่านี้ต้องตั้งงบประมาณรายจ่ายเพื่อชดใช้เงินคงคลังในพระราชบัญญัติโอนเงินงบประมาณรายจ่าย พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณถัดไป ทั้งนี้ ให้กำหนดแหล่งที่มาของรายได้เพื่อชดใช้รายจ่ายที่ได้ใช้เงินคงคลังจ่ายไปก่อนแล้วด้วย"