รัฐไทยล้มเหลว…จริงหรือ?

ไม่ว่าจะเป็น โครงการของรัฐที่ถูกตั้งคำถามถึงความคุ้มค่าและที่มาที่ไป การทุจริตสอบบรรจุข้าราชการท้องถิ่น คดีฮั้ว สว. ข้อกล่าวหาเรื่องการครอบงำองค์กรอิสระ หรือแม้แต่กระแสข่าวที่ว่านักการเมืองบางรายมีความเชื่อมโยงกับเว็บพนันออนไลน์

ปรากฏการณ์เหล่านี้ย่อมบั่นทอนความเชื่อมั่นและศรัทธาของประชาชนที่มีต่อรัฐ แต่คำถามคือ การเรียกสภาพเช่นนี้ว่า “รัฐล้มเหลว” เป็นการวินิจฉัยปัญหาได้ตรงจุดหรือไม่?

ในอันดับแรก เราจำเป็นต้องแยกแยะให้ชัดว่าสิ่งที่ล้มเหลวนั้นคืออะไร ระหว่าง “รัฐบาล” กับ “รัฐ”

รัฐบาลหมายถึงองคาพยพของผู้ที่เข้ามากุมอำนาจบริหาร ส่วนรัฐ ตามนิยามของ Max Weber คือองค์กรที่อ้างสิทธิผูกขาดการใช้ความรุนแรงอย่างชอบธรรมได้สำเร็จภายในดินแดนหนึ่ง โดยมีระบบราชการเป็นกลไกสำคัญในการธำรงรักษาอำนาจดังกล่าว

“รัฐบาลที่ล้มเหลว” (failed government) หมายถึง รัฐบาลที่ไม่สามารถกำหนดทิศทางเชิงนโยบายหรือใช้กลไกของรัฐขับเคลื่อนประเทศไปสู่เป้าหมายที่ประชาชนคาดหวังได้

ขณะที่ “รัฐที่ล้มเหลว” (failed state) หมายถึง รัฐที่สูญเสียความสามารถในการทำหน้าที่พื้นฐานของรัฐ เช่น ไม่สามารถรักษาความมั่นคง ควบคุมดินแดน จัดเก็บภาษี หรือบังคับใช้กฎหมายเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยได้

ตามนิยามนี้ รัฐไทยยังห่างไกลจากการเป็นรัฐล้มเหลว เพราะยังคงทำหน้าที่พื้นฐานเหล่านี้ได้ ต่างจากประเทศเพื่อนบ้านอย่างเมียนมา ซึ่งรัฐสูญเสียการควบคุมดินแดนไปในหลายพื้นที่ อย่างไรก็ตาม การผ่านเกณฑ์ขั้นต่ำก็มิได้หมายความว่ารัฐไทยไม่มีปัญหา

ในความเป็นจริง เสียงวิจารณ์ว่าไทยเป็น “รัฐล้มเหลว” ดูจะสะท้อนถึงความไม่พอใจต่อศักยภาพของรัฐ (state capacity) ในมิติที่ประชาชนให้ความสำคัญและสัมผัสได้ในชีวิตประจำวัน ไม่ว่าจะเป็นการจัดบริการสาธารณะ ความเป็นมืออาชีพของระบบราชการ การบังคับใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียม หรือการรับมือกับวิกฤติ มากกว่าจะบ่งชี้ถึงภาวะรัฐล้มเหลวตามนิยามทางรัฐศาสตร์

ผู้เขียนมองว่า ข้อบกพร่องของรัฐไทยในมิติเหล่านี้ไม่ใช่อาการของรัฐล้มเหลว หากแต่เป็นโรคเรื้อรังที่เกิดจากการยึดกุมรัฐ (state capture) ซึ่งเปิดโอกาสให้กลุ่มผลประโยชน์บางกลุ่มเข้าไปกำหนดนโยบาย กฎระเบียบ และการจัดสรรทรัพยากรของรัฐให้เอื้อประโยชน์แก่ตนเอง

การยึดกุมรัฐมิใช่เรื่องใหม่ เพียงแต่ในอดีต ผู้ที่สามารถยึดกุมรัฐได้มักจำกัดอยู่ในหมู่ชนชั้นนำเดิม ไม่ว่าจะเป็น ข้าราชการระดับสูงและนายทหาร ตระกูลขุนนางเก่า หรือกลุ่มอนุรักษนิยม ซึ่งแข่งขันกันเองโดยอาศัยรัฐประหารเป็นเครื่องมือหลักในการเข้าสู่อำนาจและครอบงำรัฐราชการ พร้อมทั้งกีดกันกลุ่มอื่นในสังคมออกจากการเข้าถึงอำนาจและทรัพยากรของรัฐ

อย่างไรก็ตาม นับตั้งแต่เหตุการณ์ 14 ต.ค. 2516 เป็นต้นมา การแข่งขันเพื่อยึดกุมรัฐได้เปิดกว้างขึ้น เมื่อผู้เล่นกลุ่มใหม่อาศัยการเลือกตั้งและการสนับสนุนพรรคการเมืองเป็นช่องทางในการสร้างเครือข่ายอุปถัมภ์ในระบบราชการ

ผู้เล่นเหล่านี้มีตั้งแต่กลุ่มทุนของผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นที่เติบโตจากงานรับเหมาของรัฐ ไปจนถึงกลุ่มทุนระดับชาติที่ขยายตัวจากใบอนุญาตและสัมปทาน ทั้งในธุรกิจโทรคมนาคม และในระยะหลังคือธุรกิจพลังงาน

ประเด็นสำคัญคือ การยึดกุมรัฐที่ผ่านมาไม่ได้ทำลายรัฐ หากแต่ทำให้รัฐ “กลายพันธุ์” เป็นรัฐนักล่า (predatory state) ที่ผู้มีอำนาจปฏิบัติต่อทรัพยากรและสถาบันของรัฐเสมือนสมบัติส่วนตัว (patrimonialism)

ลักษณะเฉพาะของรัฐเช่นนี้คือการพัฒนาศักยภาพอย่างไม่สมดุล ศักยภาพที่รับใช้ผู้ยึดกุมรัฐ ไม่ว่าจะเป็นการแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (rent-seeking) หรือการขูดรีดจากสังคม (extraction) ได้รับการพัฒนาเป็นอย่างดี ขณะที่ทรัพยากรที่ควรถูกนำไปใช้จัดบริการสาธารณะและสร้างประโยชน์ส่วนรวมกลับถูกเบี่ยงเบนไป จนศักยภาพในด้านนี้ไม่ได้รับการพัฒนาเท่าที่ควร

อันที่จริง การยึดกุมรัฐเพื่อวัตถุประสงค์เหล่านี้มักต้องอาศัยรัฐที่ยังคงมีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายอยู่ในระดับหนึ่งด้วยซ้ำ มิใช่รัฐที่ล้มเหลวโดยสิ้นเชิง ตัวอย่างเช่น สัมปทานหรือใบอนุญาตจะมีมูลค่าก็ต่อเมื่อรัฐสามารถกีดกันคู่แข่งรายอื่นออกจากตลาดได้จริง เช่นเดียวกับส่วยที่ธุรกิจผิดกฎหมายจ่ายให้เจ้าหน้าที่ ซึ่งจะมีความหมายก็ต่อเมื่อผู้รับส่วยยังมีอำนาจลงโทษผู้ที่ไม่จ่ายได้

คำถามที่สำคัญจึงไม่ได้อยู่ที่ว่ารัฐไทยล้มเหลวหรือไม่ หากแต่อยู่ที่ว่า รัฐไทยกำลังถูกยึดกุมโดยใคร การยึดกุมนั้นลุกลามไปถึงกลไกส่วนไหน และส่งผลต่อศักยภาพของรัฐอย่างไรบ้าง

สำหรับผู้เขียน สิ่งที่น่ากังวลที่สุดในปัจจุบันคือ การเข้ามาของผู้เล่นกลุ่มใหม่อย่างทุนข้ามชาติที่อาศัยช่องโหว่และเครือข่ายภายในรัฐ ตั้งแต่การแต่งตั้งนักธุรกิจต่างชาติเป็นที่ปรึกษาของผู้ว่าราชการจังหวัดและผู้บริหารท้องถิ่นในบางพื้นที่ การใช้คนไทยเป็นนอมินีถือหุ้นแทนบริษัทต่างชาติเพื่อรับงานโครงการของรัฐ 

ขบวนการ “พ่อทิพย์” ที่ว่าจ้างชายไทยรับรองการแจ้งเกิดเพื่อให้บุตรของชาวต่างชาติได้สัญชาติไทย โดยมีเจ้าหน้าที่รัฐบางส่วนเข้าไปเกี่ยวข้อง ไปจนถึงเครือข่ายฟอกเงินจากแก๊งคอลเซนเตอร์ข้ามชาติที่ถูกกล่าวหาว่าเชื่อมโยงกับนักการเมืองและผู้มีอำนาจระดับสูง

กรณีเหล่านี้สะท้อนว่า การยึดกุมรัฐไม่ได้จำกัดอยู่เพียงกลไกจัดสรรงบประมาณหรือสัมปทานอีกต่อไป แต่ได้ขยายไปสู่ประเด็นที่กระทบต่ออธิปไตยของรัฐไทยโดยตรง

รัฐไทยอาจยังไม่ล้มเหลว เพียงแต่อำนาจบางส่วนของรัฐไทยอาจไม่ได้เป็นของไทยโดยสมบูรณ์อีกต่อไป