ทุกทางมีราคา: โจทย์ยากของแผนการคลังฉบับใหม่

เพราะเมื่อเทียบกับพัฒนาการของนโยบายการเงินหรือสถานการณ์ภูมิรัฐศาสตร์โลก แผนที่มีการทบทวนเป็นประจำทุกปีดูจะไม่ใช่เรื่องเร่งด่วนนัก 

แต่เมื่อลงมือเตรียมข้อมูลจึงเข้าใจว่า MTFF ฉบับใหม่ที่กระทรวงการคลังกำลังทบทวนในเดือนนี้มีความสำคัญมาก เพราะเกี่ยวข้องกับการตัดสินใจที่ท้าทายอย่างยิ่ง และไม่ว่าจะเลือกทางใด ประชาชนก็ได้รับผลกระทบทั้งสิ้น

เริ่มจากข่าวดี การขาดดุลปีงบประมาณ 2569 ลดลงเหลือ 3.4% ของ GDP ดีกว่าแผนพอสมควร อย่างไรก็ดี รายได้ที่เกินเป้าส่วนสำคัญมาจากภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) ซึ่งได้แรงหนุนจากระดับราคาที่สูงขึ้นตามต้นทุนพลังงาน มากกว่าการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ 

โดยในไตรมาสที่ 2 GDP ที่แท้จริง (Real GDP) ซึ่งหักผลของราคาแล้วขยายตัว 1.9% ขณะที่ GDP ในรูปตัวเงิน (Nominal GDP) ซึ่งรวมผลของราคาขยายตัวถึง 7.8% บ่งชี้ว่าราคาในภาพรวมของเศรษฐกิจเพิ่มขึ้นเกือบ 6% แม้เงินเฟ้อที่วัดโดยกระทรวงพาณิชย์จะอยู่เพียงประมาณ 2.8% ในเดือน ก.ย. ก็ตาม

กล่าวอีกนัยหนึ่ง รายได้ภาครัฐที่ดีขึ้นส่วนหนึ่งสะท้อนค่าครองชีพที่สูงขึ้นของประชาชน ขณะเดียวกัน งบประมาณรายจ่ายปี 2570 แทบไม่ขยายตัวจากปี 2569 โดยงบลงทุนลดลง 8.4% ส่วนงบประจำยังเพิ่มขึ้นตามภาระที่สะสมมา ฐานะการคลังในระยะสั้นจึงดีขึ้น แต่พื้นที่สำหรับการลงทุนภาครัฐกลับแคบลง

ผู้เขียนมองว่า โจทย์สำคัญของการคลังไทยเป็นเรื่องเชิงโครงสร้างที่สะสมมายาวนาน รายได้ของรัฐอยู่ที่ 14.6% ของ GDP ต่ำกว่ารายจ่ายที่ 18.4% ของ GDP อยู่ราว 4% ของ GDP เมื่อรายได้น้อยกว่ารายจ่ายต่อเนื่อง รัฐจึงต้องกู้เพิ่ม

โดยหนี้สาธารณะ ณ สิ้นเดือน ก.ย. อยู่ที่ 68.61% ของ GDP เหลือพื้นที่ก่อนถึงเพดาน 70% เพียงราว 1.4 จุดเปอร์เซ็นต์ และหากแนวโน้มยังเป็นเช่นเดิม หนี้สาธารณะมีโอกาสชนเพดานภายในปลายปี 2570 ทางเลือกหลักในการรับมือจึงมีอยู่สามทาง

ทางเลือกแรก คือการเดินหน้าปรับ VAT ตามแผนเดิม ซึ่งจะทยอยยกเลิกการลดอัตราภาษีจาก 7% เป็น 8.5% ในปี 2571 และกลับสู่อัตราตามกฎหมายที่ 10% ในปี 2573 ทางนี้ตรงไปตรงมาที่สุด เพราะสร้างรายได้ถาวรและเพียงพอจะปิดช่องว่างจากเป้าหมายขาดดุลได้

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนประเมินว่าหากปรับขึ้นครบ 10% ขนาดเศรษฐกิจจะหายไปราว 0.9% การบริโภคลดลง 1.5% และเงินเฟ้อเพิ่มขึ้นราว 1% โดยครัวเรือนรายได้น้อยซึ่งกำลังซื้อเปราะบางอยู่แล้วจะได้รับผลกระทบมากที่สุด กระทรวงการคลังเองก็ผูกการตัดสินใจไว้กับการที่เศรษฐกิจกลับสู่ระดับศักยภาพ

แต่หากเลื่อนออกไปโดยไม่มีรายได้ทดแทน รัฐก็อาจต้องปรับลดรายจ่าย และเมื่องบประจำซึ่งมีสัดส่วน 73.6% ของงบประมาณปรับลดได้ยาก งบลงทุนจึงมีแนวโน้มได้รับผลกระทบอีกครั้ง แนวทางที่สมดุลกว่าคือ คงกำหนดการไว้เพื่อรักษาความน่าเชื่อถือ กำหนดเงื่อนไขทางเศรษฐกิจให้ชัดเจน และคืนรายได้ส่วนหนึ่งให้กลุ่มรายได้น้อยผ่านสวัสดิการแบบเจาะจง

ทางเลือกที่สอง คือการปรับฐาน GDP จากการปรับปรุงดัชนีผลผลิตอุตสาหกรรม (MPI) ให้สะท้อนอุตสาหกรรมยุคใหม่ เช่น ชิ้นส่วนอิเล็กทรอนิกส์และแผงวงจร แนวทางนี้สมเหตุสมผลในเชิงวิชาการ และทำให้ตัวหารของสัดส่วนหนี้ใหญ่ขึ้นทันที โดยทุก 1% ที่ GDP สูงขึ้น หนี้ต่อ GDP จะลดลงราว 0.67 จุดเปอร์เซ็นต์

อย่างไรก็ตาม ผลดังกล่าวเกิดขึ้นเพียงครั้งเดียว คล้ายการเปลี่ยนไม้บรรทัดที่ไม่ได้ทำให้เราสูงขึ้นจริง เพราะไม่มีเงินเข้าคลังเพิ่มและไม่ได้ปิดช่องว่างระหว่างรายได้กับรายจ่าย อีกทั้งรายได้ต่อ GDP จะดูต่ำลง สะท้อนว่าไทยเก็บภาษีจากเศรษฐกิจได้น้อยกว่าที่เคยประเมินไว้ การปรับฐานจึงช่วยซื้อเวลาได้ แต่ไม่อาจทดแทนการปฏิรูปรายได้

ทางเลือกที่สาม คือการให้การเติบโตช่วยแก้หนี้ ประเด็นนี้ทำให้ผู้เขียนนึกถึงหนังสือที่กำลังอ่านอยู่ คือ In Defense of Public Debt ของ Barry Eichengreen และคณะ ซึ่งย้อนประวัติศาสตร์ให้เห็นว่าความสามารถในการก่อหนี้ช่วยให้รัฐรับมือสงครามและโรคระบาด สร้างถนนและทางรถไฟ ทั้งยังเป็นรากฐานของตลาดการเงิน

ผู้เขียนหนังสือชี้ว่า ไม่มีตัวเลขหนี้ต่อ GDP ที่ปลอดภัยสำหรับทุกประเทศ และเมื่อการรัดเข็มขัดทำได้ยากขึ้นในบริบทการเมืองยุคปัจจุบัน การเติบโตทางเศรษฐกิจจึงเป็นกุญแจหลักของความยั่งยืน คำถามจึงไม่ได้มีเพียงว่าหนี้สูงเท่าใด แต่รวมถึงว่าเรากู้ไปทำอะไร

คำถามนี้สำคัญกับไทยมาก เพราะสัดส่วนงบลงทุนลดลงเหลือราวหนึ่งในห้าของงบประมาณ จากกว่าสี่ในสิบก่อนวิกฤติปี 2540 ขณะที่เครื่องยนต์เศรษฐกิจใหม่ยังมีจำกัด การรักษาวินัยการคลังจึงควรเดินคู่กับการรักษาขีดความสามารถในการเติบโต เพื่อไม่ให้เสถียรภาพในวันนี้ต้องแลกกับการเติบโตในวันหน้า

อย่างไรก็ดี หนี้ที่ไม่ได้ก่อให้เกิดผลิตภาพอาจสร้างความเสียหายได้มาก หากจะผ่อนปรนเพดานหนี้จึงควรมีกติกาที่ชัดเจน เช่น หลักกฎทอง (Golden Rule) แบบที่รัฐบาลโทนี แบลร์ของอังกฤษเคยใช้ คือกู้เพิ่มได้เฉพาะเพื่อการลงทุน ไม่ใช้กับรายจ่ายประจำหรือเงินโอน

ควบคู่กับการคัดเลือกโครงการจากผลตอบแทนทางเศรษฐกิจและเปิดเผยต่อสาธารณะ การดึงเอกชนเข้าร่วมลงทุน และแผนลดหนี้ที่มีกรอบเวลาน่าเชื่อถือ

กติกาเหล่านี้จะช่วยรักษาความเชื่อมั่นที่ทำให้สถาบันจัดอันดับเครดิตทั้งสามแห่งให้แนวโน้ม (Outlook) มีเสถียรภาพในปัจจุบัน และลดความเสี่ยงที่ผลตอบแทนพันธบัตรจะสูงขึ้น จนกลายเป็นต้นทุนเงินกู้ของครัวเรือนและภาคธุรกิจ

เมื่อวางทางเลือกต่างๆ ไว้เคียงกัน จะเห็นว่า ทุกทางมีราคา การปรับขึ้น VAT ช่วยเพิ่มรายได้ภาครัฐ แต่กระทบการบริโภคและเศรษฐกิจ การปรับฐาน GDP ช่วยซื้อเวลา แต่ไม่ได้เพิ่มรายได้ การลดงบลงทุนช่วยในระยะสั้น แต่คนรุ่นหลังอาจต้องจ่ายด้วยการเติบโตที่หายไป ส่วนการขยายเพดานหนี้เพื่อลงทุนเพิ่มอาจดีต่อเศรษฐกิจระยะยาว แต่ในระยะสั้นการกู้ที่เพิ่มขึ้นจะกระทบสภาพคล่องในประเทศ

คำตอบจึงน่าจะเป็นการผสมผสานที่เรียงลำดับให้ดี คือปกป้องงบลงทุน ขยายฐานภาษี และเดินหน้าปรับ VAT ตามแผน พร้อมดูแลกลุ่มเปราะบาง

โจทย์การคลังครั้งนี้ยาก เพราะผลกระทบของการตัดสินใจจะปรากฏทันที แต่ผลดีอาจต้องรออีกหลายปี จึงขอเป็นกำลังใจให้ข้าราชการกระทรวงการคลังทุกท่าน ในการทำงานที่สำคัญอย่างยิ่ง เพื่อทั้งปัจจุบันและอนาคตของประเทศไทย

บทความนี้เป็นความเห็นส่วนตัวของผู้เขียน ไม่เกี่ยวข้องใด ๆ กับหน่วยงานที่สังกัดอยู่